危機與衝突不斷，聯合國能收拾爛攤子嗎？

聯合國第 79 屆大會如期在紐約登場。 Photo Credit：取自　United Nations 官方網站

今（2024）年的 9 月，聯合國第 79 屆大會如期在紐約登場。對許多人來說，這個大會可能就像每年的例行公事，行禮如儀或內外喧鬧一番後，所有問題依舊存在：氣候變遷、區域衝突，還有那一句句「各國應團結」的老話。

但今年，伴隨著持續的烏俄戰爭、全球經濟放緩、通膨壓力高升，以及中東等各地區的戰火，這些議題突然變得不再遙遠──當全球的問題已經滲透到日常生活中，這次會議的討論也顯得比以往更加迫切。聯合國的角色和其解決全球問題的能力，更在在受到嚴峻的考驗。

聯合國的「功能」何在？

以烏俄戰爭為例，儘管聯合國多次介入，呼籲停火並促成和談，但至今明顯成效不彰。聯合國秘書長古特雷斯（António Guterres）在本屆大會上再度呼籲，應依據《聯合國憲章》以和平方式解決衝突，並要求各方回到談判桌前。但實際上，這場戰爭仍持續升級，戰爭的暴力和破壞更已讓數以萬計的無辜平民失去生命，甚至導致全球糧食安全危機的蔓延。這也讓各界對聯合國「解決重大國際衝突」的能力產生深刻懷疑，認為聯合國在面對複雜的國際局勢時過於官僚、處處受到掣肘，甚至無法產生實質干預。

再加上今年的以巴乃至中東區域衝突，聯合國至今亦顯然無法產生太多實質的調解和介入能力，更讓不少人質疑這個「全球最具規模與代表性的國際組織」到底意義何在？

確實，如同筆者過去多次說過的，UN 由於受限於各項規章，與安理會常任理事國否決權等在內的各項制度，近年對國際甚至區域衝突的介入能力早已為人詬病已久，也一直是個難解習題。對相關議題有興趣的，建議參考筆者先前的文章：《若臺海戰爭真開打，聯合國有機會來「維和」嗎？》

但另一方面，聯合國的「功能」或「存在意義」，倒也絕不僅止於「維和」或「介入衝突」而已──在「全球治理」和「國際合作」的諸多項目，如應對氣候變遷、消除貧窮、促進全球衛生等議題上，聯合國仍然扮演著不可或缺的角色（畢竟沒有一個國家或組織，有能力單獨去解決這些發展中的複雜問題）。同時聯合國所持續推動的永續發展目標（SDG）也開始與各國法規接軌，進一步融入人們日常的消費和生產行為當中：

自 1945 年成立以來，聯合國一直被視為全球治理和國際合作的核心機構：從冷戰期間的裁軍協議，到 1997 年的《京都議定書》，再到 2015 年通過的《巴黎協定》，聯合國在促進多邊主義和應對氣候變遷方面，無疑起到了至關重要的作用。此外，根據聯合國開發計劃署（UNDP）的報告，全球極端貧窮率從 1990 年的 36% 下降至 2019 年的 9.2%；與此同時，聯合國推動的全球疫苗接種計畫顯著降低了許多疫苗可預防疾病的發病率；又如全球 5 歲以下兒童的死亡率從 2000 年的每千名 76 人下降至 2020 年的每千名 38 人……種種數據也均清楚地表明，聯合國在推動全球發展和改善弱勢群體生活品質方面的努力，依然具有重大且關鍵的影響力。

本屆大會亮點：《未來契約》重點與評析

回到本次第 79 屆大會，各國通過了一份名為《未來契約》（Pact For The Future）的決議，成為本屆大會的焦點。

按照古特雷斯和與會各國元首發表的共同聲明，這將是「一代人只有一次的機會」，而這份契約重點在強化日漸衰弱的國際合作與信任，應對當前的全球危機，並提出一系列具體的改革和行動計畫，涵蓋氣候變遷、經濟不平等和全球治理等多個領域。契約的提出，也標誌著聯合國對當前局勢的認識：全球正處於多極化的轉變中，但缺乏足夠強而有力的制度來維持穩定，這也使得國際社會面臨更多不確定性和潛在危機。

以下為《換日線》的讀者朋友們，整理本次未來契約中的幾個關鍵議題，末段處則放上個人的短評並特別標注：

．能源轉型的共識與必要

在氣候變遷議題上，《未來契約》特別強調了加速能源轉型的必要性，並呼籲所有國家在 2025 年前提交更新的國家自主貢獻（NDCs），以確保全球升溫控制在攝氏 1.5 度之內（n2425288）。

根據國際能源署（IEA）的報告，如果全球能夠實現快速轉型，未來數十年內可再生能源產業將創造數百萬個就業機會，同時減少全球碳排放達到 80%以上。這也表明，雖然氣候危機仍在加劇，但解決方案正變得越來越具體和可行。

（短評）聯合國在這方面的持續推動，預計將幫助各國至少在一定共識下、更有機會協作應對氣候變遷對經濟和社會造成的影響。

．全球不平等正在加劇

而在經濟議題方面，《未來契約》明確指出，當前全球經濟體系的不平等現象加劇，尤其在新冠疫情後，許多發展中國家的經濟復甦困難重重。根據世界銀行的數據，如今全球最富有的 1%人口持有 43%的全球財富，而最貧窮的國家中有三分之一的經濟狀況比 5 年前更糟。

巴勒斯坦收到聯合國世界糧食計劃署發放的食物箱。圖／Fotografando Pelo Mundo@Shutterstock

《未來契約》強調了多邊開發銀行的作用：呼籲國際社會增加對這些機構的投資能力，以便發展中國家能夠獲得更多的長期貸款，來應對氣候變遷和其他發展挑戰，這是聯合國在推動經濟公平方面的一項重要努力，旨在重建全球經濟體系的包容性和可持續性。

（短評）呼籲歸呼籲，到底有多少真金白銀會從已開發國家流向發展中地區，是真正的支持可持續發展，抑或是帶有地緣政治目的與強權所設下的條件，實在有待觀察。

．全球治理體系的改革

《未來契約》同時提出了對全球治理體系的改革建議，與會的代表們對此特別積極討論，如現行的國際體系已無法有效應對當前的複雜局勢，特別是安理會的代表性問題，憑什麼總是讓少數國家（中美英法俄）能夠享有「一票否決」的權利？

基於此，契約內容中也呼籲改革安理會制度，並增加非洲和其他發展中國家的代表性，甚至俄羅斯駐聯代表還拋出了「是否將 UN 總部遷往更中立的第三國，而非設立在紐約」的提案，只不過因無法獲得足夠的支持，故未能排上討論議程。

（短評）這些改革措施不僅旨在提高國際機構的合法性和效能，還試圖確保發展中國家的利益，能夠在全球決策中得到更好的體現。然而對於最核心的安理會改革問題，顯然各國短期（甚至可預見的未來）內恐難以達成任何有效共識。

．數位時代與青年議題

與未來契約同時發表的，還有作為附件的另外兩份文件：《全球數位契約》（Global Digital Compact）和《未來世代宣言》（Declaration on Future Generations），同樣是基於對現有問題所提出的解方，這裡特別點出數位環境中的種種潛在問題、以及全球青年世代在資源分配、環境議題和國際移動機會等方面面臨的挑戰。

（短評）將數位和青年議題獨立出來，作為國際重大議題其立意甚佳，但恐怕仍是「象徵」高於「實質」。這些修辭精美的外交倡議，具體能否真正落實，還是要看各國政府、大型企業與組織，能不能將其納入決策過程與法規，否則，再多的「宣言」都只會是紙上談兵，對現時幫助有限。

小結：有凝聚力無強制力，UN 終須直面的困境

聯合國第 79 屆大會和《未來契約》的提出，無疑是聯合國在面對全球危機時做出的又一次嘗試。然而，這份契約和其他附件本身並不具約束力，這也是外界對其效果深感質疑的主要原因之一。

雖然在原則上，契約呼籲各國合作應對氣候變遷、貧富不均和國際安全問題，但實際上，像是「保護衝突中的平民」這樣的承諾在現實中經常只是說說而已──從烏俄戰爭到中東衝突，國際社會每天都在見證這些原則被一再破壞。也造成聯合國的能力因此遭受不少質疑。

此外，有媒體針對此次大會的批評指出，儘管大會強調「全球合作」的重要性，但許多倡議缺乏具體的執行方案，這反映出聯合國在推動多邊主義上的困境：儘管各國在大會上熱烈討論，協商激烈，卻往往難以達成「真正的變革」。這也讓人不禁懷疑，聯合國是否還能在當今快速變化的國際秩序中，保有其實質影響力？

總的來說，聯合國第 79 屆大會和《未來契約》，展現了國際社會對多邊合作和可持續發展的持續關注。然而，考慮到這些協議缺乏約束力，且國際間的利益分歧深重，要將這些承諾落實到實際行動中，恐怕需要更多的政治意志和國際協作。若無實質性的執行和監督機制，這些討論最終更可能僅流於形式，無法真正解決全球面臨的棘手問題。

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