【公投綁大選QA】除了排隊和投票率，公投何時辦、怎麼辦為什麼重要？

全國性公民投票案第17案至第20案投票，將於12月18日舉行投票，此次公投聚焦食安、環境、能源及公投機制議題，第19案也就是「公投綁大選」，由國民黨立委江啟臣領銜發起，其內容重點為何？如果通過了會怎麼樣？其他國家又是怎麼設計公投的機制？

「公投綁大選」是要投什麼？通過會怎樣？

主文：「你是否同意公民投票案公告成立後半年內，若該期間內遇有全國性選舉時，在符合公民投票法規定之情形下，公民投票應與該選舉同日舉行？」

假如通過了，依《公投法》第30條，中選會應在投票完7日內公告結果，由權責機關為實現該公投內容之必要處置。《公投法》第23條可能會再修改，讓公投舉辦時間從現在的「公投日」改為「半年內有全國選舉，應合併舉行」。但若成案半年內無選舉，公投仍有可能單獨辦理，並非所有公投都一定會綁大選。

台灣每2年就有一次全國性選舉，公投提案人可計算日期來安排時程，排定何時發起連署、預留審查時間，來讓公投成案的時間和選舉在6個月內；又或者可能提案早就連署足夠，等到某個時間才送審查；按照大部分公投提案人都會希望合併舉行以利於提高投票率，之後可能多數的公投都會和選舉合併舉行。

假如此案通過，2022年8月前成案的公投，應會在2022年11月和九合一選舉一起舉行；假如未通過，則維持現況分開舉辦，2021年公投、2022年九合一選舉、2023年公投、2024年總統和立委選舉。

以前公投都綁大選嗎？現在吵什麼？

台灣從2004年開始有公投以來，所有公投都和全國選舉一起舉行。2017年《公投法》修法降低成案和通過門檻，2018年成案的公投有10案，投票時出現大排長龍、投票同時開票等亂象；2019年《公投法》再次修法，另訂從2021年起，每2年公投1次，時間為8月的第4個週六，今年的公投和大選正式脫鉤。

修法通過時，許多人批評公投再次被「關回鳥籠」，在野黨不滿之外，包括前副總統呂秀蓮重批民進黨用公投脫鉤大選掩蓋自己行政無能；東華大學教授施正鋒也認為民進黨違反國際潮流；台灣民意基金會董事長游盈隆退出民進黨；自由台灣黨主席羅宜則認為，民進黨在2018年公投大輸後罹患「公投恐懼症」。

提案人江啟臣指出，現行脫鉤作法會降低投票率，不符合民主文化。他在提案理由書內表示，要恢復之前的《公投法》第23條，也就是成案1到6個月內有選舉則應一起舉辦，這可能導致就算大選前1個月成案，也必須一起投票。

但後來中選會指出應保有90天內公告成案的規定，江啟臣只好將主文的「1到6個月」改為「半年內」；日後公投流程是否會有調整，有沒有可能大選前1個月成案也得一起投票，還待後續立法院討論。

中研院法律研究所蘇彥圖教授坦言，公投現在變成一個很好用的工具，被在野黨用來設定政治議程。公投給提案人很大權力；如果和大選同時舉行，投票率高也較易通過，對「人少」的在野黨而言，可透過公投的民意來制衡執政黨。國民黨就曾批評，執政黨見公投對己不利便主導修法將公投與大選脫鉤，除了揮霍公帑，是希望以「低投票率」送終公投。

對積極倡議某些議題的公民團體而言，公投也是很好的政治工具；原本沒有太多人關注的議題，因為成為公投案躍上政治舞台，受到全國關注，也可能讓政府不得不作出回應或是改變政策方向。不過有不少學者擔心，這也讓公投陷入民粹操作的風險。

正反方的爭議點在哪？

目前正方最主要的論述是，公投和選舉合併舉辦，民眾一起投票能提高投票率，提高「民主正當性」。而且台灣已有公投通過的門檻，現在又要和大選脫鉤，不利於民眾參與公投，對直接民主沒有鼓勵效果。

但反方認為，可能會像2018年時一樣，造成選務安排困難，包括人力不足選務人員嚴重加班、投票速度變慢，民眾排隊1到2小時才投到票，因投票時間過長，甚至邊投票邊開票。

反方也主張，兩種「對人和對事」性質不同的選舉分開，有助針對公投議題進行有效的社會溝通及理性辯論，避免因政黨或候選人競爭交互影響，展現真正民意。另外除了民眾有充分的時間思考，政府也有較充裕時間空間安排選務。

正方認為，投票亂象、投票速度太慢，這些是中選會必須解決的技術性問題，應該設法提高投票效率，而非以此為理由強制分開辦。

2018年的投票亂象，可以解決嗎？

內政部次長陳宗彥就在說明會上表示，2018年有50多個公投提案，經連署書審核，最後10項成案，全國選務人員當年審核的聯署書超過527萬人次，其中109萬人次不合規定；再加上原本九合一大選工作量龐大，是所有選務人員的惡夢。

2018年11月24日投票當天，從凌晨5點開始運送選票，直到第2天凌晨3點35分高雄鳳山最後一個投開票所完成開票作業，將選票送回中選會才結束。每個投開票所要設置兩套動線，投完選舉再排隊公投，每位選民的操作時間都拉長，有多張選票要蓋，當天有近4成投開票所未能準時完成，尤其是人口多的六都。

一名2018年曾在苗栗擔任選務人員受訪時坦言，當時光開完地方選舉的票就已超過晚餐時間，遠比以前單獨選舉時晚，還有大量公投票未處理；最後採取一案案、按照同意不同意先把選票整理好後，「直接用數的」，並未一張張開票唱票；但也因為這樣花不少時間驗算確認選票數字，直到快11點才下班，而且恐怕不合乎規定。而且這些算「日薪」的選務人員當日工作超過12小時，也沒加班費可領。

中選會前主委陳英鈐表示，台灣目前公投的投票流程設計，主要是準用《選罷法》，選務人員就規定每個投開票所至少要有一半的人具公務員資格，但光這點就很難找齊足夠的人來應付超過5張票的大選，2018年時各地方選委會都鬧人力荒，更有不少資深選務人員都認為這次選務工作太困難不願意幫忙，一度差點拜託國營事業員工來支援。

另外因為公投和一般選舉的資格不同（18歲和20歲），所以公投票和選舉票必須分開造冊領取；法規也規定投完票就要立即開票、投票時間僅1天8小時不能提前或延長（瑞士和美國甚至可以投票長達1週）；沒有通訊或遠端投票；計票方式為透過選務人員一張張開票唱票，沒電子計票等。若未能大幅改變投票流程機制以及相關法規，陳英鈐認為，「要加快真的很難」。

除了選務，民眾一口氣拿到多張不同的選票，投票速度當然會變慢。陳英鈐就說，這是全民投票，超過5張票就已經是極限；而不管在美國或澳洲，都有發生過因為多項選舉合併，投票大排長龍的情況，在印尼甚至曾發生選務人員過勞死。

蘇彥圖認為，一個國家可以處理選舉的量能終究有其極限，選務系統有一定的制度容量，一但超過太多 就會爆掉，沒辦法好好運作。

哪種做法比較省錢？

另一個爭議是行政成本。公投選務花費包括選務人力、印製選舉公報、公投票、選舉名冊、投開票所的相關用品等；正方多次指出，合併比單獨舉辦更能節省行政成本。

不過反方回應，公投綁大選不一定比較省；工作人員更多，選務負擔更重、超載風險更高；而且因案件越多，成本越高，最後成本差不多。

《新新聞》報導，2018年公投花費15億元經費，當時有10案，估一案平均約1.5億元。而本次公投共4案，中選會指需經費約13億5996萬元，再加上選務防疫經費2億4202萬元，合計16億199萬元；若扣除防疫經費特別支出，本次獨立進行的公投一案平均約花費3億多元。

不過中選會副主委陳朝建受訪時指出，他認為2種方式很難就「用總額除以案數，平均一案花多少錢」直接比較，因為有多種因素會影響成本。

陳朝建說明，在公投單獨舉行且僅有一案的情況下，基準數最少是8.5億到9億元；若和選舉合併舉辦，因為必須增加投開票所數量和人力，基準數在4到5億元。但公投案數增加到第二案以上，將會隨著多種變因如投開票所、投開票物品、選務人員數量等多重變因而改變，每增加一案可能會增加1.1億到1.8億之間。

其他國家都怎麼做？

正方指出，多數的歐美國家，都並未禁止公投綁大選，另設立公投日。以美國為例，去年11月的總統大選，有32州同時舉行公投；有的州還把公投案和選舉印在同一張選票上，好節省時間增加投票效率。

但必須注意的是，美國沒有全國公投，大部分都是各地針對地方法令的公投；大多數公投門檻採取簡單多數決。而且美國有通訊投票、電子計票，投票時間也比台灣長，有些地方開票時間甚至長達好幾天。

反方在辯論時，則以公投大國瑞士為例。瑞士一年舉辦4次公投，都是獨立舉辦，遇到聯邦大選舉辦那年，則跳過第三次公投不舉辦。瑞士從1940年到2007年，共有410項的提案，舉辦過341次投票，沒有一次和全國選舉同時舉辦；僅有1次1925年和某次聯邦選舉一起舉辦。

但瑞士一個公投案光是連署時間就長達1年多，從提案到成案往往需要經過數年的時間；正反雙方須多次公開辯論對話、選務單位準備時間長，投票時間也較長。

在公投行之有年的歐洲，雖然除了瑞士都沒要求「公投與大選脫鉤」，但實務上兩者很少同時舉行。1940到2017年間，歐洲15個國家共舉辦過116次公投；包括英國、法國、義大利、西班牙、葡萄牙，大部分都還是分開辦理。不過在沒有全國公投的德國，柏林和漢堡的地方公投有和地方選舉合併舉行的經驗。

在台灣目前狀況，另一個需要考慮的，就是公投門檻。

2019年修法時，瑞士專家就指出，公投與大選脫鉤是正確決定，但這代表應同時下修公投通過門檻，從有效同意票達投票權人總額的25%降低至10%，否則一旦投票率下滑，反方只要杯葛不投票，就可影響公投結果，但台灣的門檻還是一樣高。

因一旦設置門檻，投票率就會變得更重要，為了突破門檻，發動公投的人士或團體自然會傾向綁大選。在歐美國家，一般性非涉及修憲的公投，通常採取「簡單多數決」，並未設置太高門檻。

蘇彥圖也指出，國際上很多國家人民都不能直接發起公投，必須由議會、國會或是總理、行政部門發起，諮詢民眾的意見為主，不一定有強制效力；有些國家則是透過司法機制先審議公投案是否合憲。比較過許多國際案例後，可以發現台灣的公投給予提案者蠻大權力設定時程，公投議題也缺乏足夠的專業審議。

重點不在綁不綁大選，而是公投制度的設計

公投合併選舉或獨立舉辦，2種做法都有前例可循；對選民來說，有人喜歡每年投票，一年選舉、一年公投；也許有人喜歡一次投完全部，就算可能要排隊較久也沒關係。

在公投通過門檻降低，而選民討論風氣仍待加強的今日，公投綁大選確實能在特定條件下衝高投票率，且省下一些投票成本例如返鄉車票錢，「但一起舉辦的代價是什麼？可能是社會審議的時間空間更被壓縮」蘇彥圖質疑，其實分開辦也不一定代表較低的投票率，而較高的「投票率」能否代表較高的民主正當性，倒也不是必然的。

不管未來是否要合併舉行，更重要的是如何設計和改善公投投開票的流程機制、增加資訊對等，甚至是改變發起人對公投的動員方式、延長公投成案到舉行選舉的時間，讓選民對複雜的議題有更充分的時間理解和討論，且經深思熟慮後才做決定，才能讓直接民主的意義發揮。

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