台灣會步上波蘭「民主倒退」後塵嗎？

「罷免連署加個身分證，台灣就要亡？比照美國法國大法官要多數才能判決，台灣又要亡？……莫怪只有年輕人最好騙，畢竟民進黨過去滑坡謬誤、動輒恐嚇的言論太多了。」台北市議員侯漢廷在社群上這樣寫道。

什麼事情又扯到「亡國」了？原來是立法院近日修法，像是提高大法官的開會人數（至少 10 位）與違憲表決門檻（至少 9 位），並要求連署罷免時須附加身分證──反對者警告，這可能削弱權力制衡的有效運作，並侵蝕公民的政治權利；支持者則主張，這樣的調整有助提升大法官的正當性，避免罷免連署造假。

沒錯，如果說一個國家要好好維持需要有 100 根柱子，每次修法就只抽 2 根柱子是不會馬上讓結構垮掉的；不過，如果對其他 98 根柱子沒有全盤了解，當等到主要支撐的柱子都被抽掉，就是國家受到重創的時候。

而歷史不斷輪迴。這類抽掉憲政支柱的爭議不僅發生在台灣，波蘭近年的憲政發展也提供了極為貼切的警示──改變是漸進的，特定新法律並不會單獨構成全面倒退。

該國的法律正義黨（PiS）也曾力推「司法改革」，其點滴累積的演變不僅重創了民主運作，還與歐盟的關係急劇惡化。若我們共同回顧波蘭的憲政發展，觀察該國憲法法院到底是如何慢慢被削弱，或許就能跳脫當下的政治熱腦，一起冷靜思考如何做才對台灣民主最好。

波蘭憲法法院。圖／Longfin Media@Shutterstock

鳥瞰那些年的波蘭

整體來看，在《Poland’s Constitutional Breakdown》（暫譯：《波蘭的憲政瓦解》）這本書中，作者將 2015 年後波蘭的憲政發展，描述為「反憲政的民粹式倒退」（Anti-constitutional Populist Backsliding）。其中包含 3 個要素：反憲政、民粹主義和倒退。

一、反憲政

即是指當時主導政局的 PiS 破壞憲政制度，如拒絕公布大法官的裁判，公然挑戰憲法訴訟。

二、民粹主義

積極尋求民眾支持，並將反對派描繪成「敵人、邪惡和不合法」的存在，這種宣傳策略成功凝聚了支持者的忠誠度。

執政者及其宣傳團隊不斷聲稱，只有他們才能真實代表波蘭人民的利益，而反對者則被視為與民族對立的那一方。然而，這樣取得執政力量的做法，不僅削弱了自身的民意基礎，也進一步加劇了社會的分裂和不信任。

因為，爭執的一方將被視為叛國者，他們將別無選擇，只能以同樣激烈的指控作為回應。不斷廝殺下來，雙方之間再也無法真誠對話。

三、倒退

至於「倒退」如何發生？便是透過種種行為導致民主制度的退化。

前述作者之所以強調「倒退」這一概念，是希望我們留意「時間維度」，留意當下退化的蛛絲馬跡。簡單來說，比較前後發展，我們才能更容易發現：崩壞並非猶如政變般迅速斷裂；它是一個漸進的過程，而非翻頁即逝的狀態。

憲法法院到底如何被慢慢削弱？

從 PiS 的角度來看，其對憲法法院不滿也是其來有自。不論是屢嚐違憲宣告，抑或出於反憲政的執政態度──對他們而言，能使法律無效的憲法法院，其存在本身就與威權政府的野心相悖，是難以容忍的。

法律正義黨（PiS）是波蘭一個右翼民粹主義、民族保守主義的政黨。圖／Robson90@Shutterstock

2015 年後，PiS 對憲法法院的控制分為兩階段：第一階段是癱瘓，採取了多項措施，意圖使憲法法庭無力制止權力濫用；第二階段則積極利用憲法法院，打擊反對派並支持執政黨。

可以對應台灣近況的是第一階段，所以容特別多說一點。在這階段中，除了操控法官人選，PiS 政府也通過了許多關於憲法法院的法律，這些新法迫使大法官花心思處理自身規定，較無心力應對其他實質議題。

以「癱瘓憲法法院決策」的規定為例，當中包括要求憲法法院以全體三分之二的多數做出判決，並提高開會的最低人數（至少由 13 名法官組成）。簡而言之，法院將面臨挑戰：若大法官的人事任命無法過關，根本無法審理任何案件，憲法法院的決策過程也會變得更加困難。

可以注意的是，一般來說，大法官的決定自然應由「多數票」做出，但所謂「多數」通常會理解為「簡單多數（單純過半數）」；因為當某些投票需要「特別多數（過半數且達一定比例門檻）」時，憲法或其他法律就會個別明確點出，比較不會這樣做通案規定（主要國家的做法，請參司改會於《報導者》的投書）。

另外，《波蘭的憲政瓦解》也提到，PiS 政府更強化了行政和立法機關對憲法法院的制約：擴張總統對於現任法官的人選影響力，並曾設法官懲戒庭，預留政治力介入的空間，藉以箝制個別法官的審判。此外，法律還規定，即使憲法法院的紀律小組決定解除法官職位，仍須經過總統同意。

這意味著，憲法法院將被迫接受被全體認為不適任的法官，波蘭總統也成為凌駕憲法法院的那號人物。甚至，憲法法院的判決，必須向行政方「申請」後才能在官方公報上發布，這讓行政權取得拒絕發布的機會。

作為前憲法法院院長，時任歐盟法院波蘭法官的馬雷克・薩夫揚（Marek Safjan）教授宣稱：「這是波蘭法治結束的時刻。」

回顧前述第一階段，這裡可供台灣參考的地方是：該國憲法法院一度拒絕那些越來越嚴格的程序規定，它選擇直接適用憲法。如該國憲法第 195 條第 1 項明定，憲法法院的法官僅受憲法約束（subject only to the Constitution），並不像其他法官要受制於法律。

而國際憲法專家齊聚的「威尼斯委員會」也提出過相似觀點：「立法法案，如果威脅使憲法審查失效，那麼在其被法院適用之前，必須先進行合憲性評估。」

隱形的「民主倒退」，看不見依舊存在

既沒有坦克上街，也沒有政治對手遭受酷刑或監禁。從表面上看，波蘭的大小機構似乎仍天天開門運作，憲法也沒有被廢除，為何一般認為波蘭的憲政發展仍一點一滴受到傷害呢？

整體民主的倒退其實難以察覺，因為許多改革被包裝成捍衛民主，而非顛覆。例如，執政者不斷強調由「主權者」選出的合法性，聲稱拆除對多數派的制衡機制是在增強民主。

具體來說，PiS 的作法被「法律形式」精美包裝，但其實質內容卻削弱了法治原則與憲法機關的權威，最終把法律化為實現政治目標的工具。這些法律，通常以消除選舉舞弊或促進政治穩定為名頒布，但實際上是為自己創造系統性的優勢，並提高反對方要推翻他們的成本。

《波蘭的憲政瓦解》即提到，議會的立法程序雖大致與以往相同，但免除了法案諮詢、專家意見和影響評估；且在委員會固然仍有討論，不過由於 PiS 擁有絕對多數，反對黨議員的發言時間可能只有一或兩分鐘，這樣的討論變成了一場形式作秀。如此一來，許多程序和機構被侵蝕，最終淪為被「掏空」的一具具空殼。

另外，當釋憲程序越發緊縮，憲法法院再也無法有效運作，憲法本身雖然形式上仍然有效，但憲法價值也難以「自我實現」。這顯然不是法治該有的樣子。如同威尼斯委員會說過：「每個人都有權受到尊嚴、平等和理性對待，並有權透過『公平程序』向『獨立和公正』的法院提出質疑。」

於是，在千方百計地抽掉憲政支柱之後，也讓波蘭表面上有「選舉」，但缺乏真正的競爭和選擇；有「議會」，卻沒有反對派或充分的公開辯論；有「憲法法院」，然而難以讓違憲但執政者喜歡的法律無效。

對於普羅大眾來說，這樣的憲政侵蝕是非常隱蔽的，因為在每個修法的當下來看，它都與過去相差無幾，直到損失累加起來，才發現已無法挽回，人們才會意識到民主的紅線早已被越過。

就像俗話說的「溫水煮青蛙」，民主社會可能直到侵蝕見底，才能意識到自己的困境。當民主倒退發生得如此緩慢且分散，往往缺乏一個明確的「警報」來動員反抗，這使得「號召並抑制」民主倒退變得十分困難。

就像美國政治學家南希・貝米奧（Nancy Bermeo）所說：「緩慢滑向威權主義的過程往往既缺乏能點燃有效行動號召的亮點，也缺乏能發出清晰呼籲的反對派和運動領袖。」結果，這些「緩慢滑坡」若無人聞問，最終導致的就是波蘭民主的「病危通知」。

歷史總在輪迴，哪裡沒紀念碑

《波蘭的憲政瓦解》這本書描繪的畫面相當灰暗：波蘭的執政黨最終控制了大部分的媒體、法院、執法機構、選舉委員會等機關，並利用國家機器為其自身利益服務。

執政精英幾乎牢牢掌控著所有重要單位，並有效壓制異見。他們的主要問責對象是黨的領袖，而非議會或選民；任何公共決策，主要關注的不是其理性與合法性，而是它將如何被領袖看待和評估。

然而，波蘭民主的倒退並非一蹴可幾，歷史上沒有任何單一政治運動就能產生不可避免的結果。波蘭的憲政危機始於 PiS 上台後大規模的司法改革。他們大幅修改憲法法庭的結構與運作，包括任命忠於執政多數的法官、削弱法院運作效率。

歐盟一度對波蘭的行為表示強烈不滿，甚至凍結對波蘭的部分資金援助。然而，波蘭政府態度強硬，並利用民族主義情緒反擊歐盟，讓國內的脫歐聲浪逐漸升高。波蘭的案例顯示，即使在成熟的民主體制中，政治勢力仍可能利用法律制度削弱民主，並導致內、外的緊張局勢。

2024 年，波蘭境內農民對歐盟提出的環保政策感到不滿，而群起抗議。圖／Kuba Puchajda@Shutterstock

波蘭的憲政危機告訴我們，削弱憲法法院有幾種不同方式。最簡單的是從制度本身攻擊，慢慢改變法律條款、提高憲法法院的開會與表決門檻，藉由「人事與預算」控制結果，甚至在媒體上一再質疑裁判的有效性，將其貼上不良、反人民、荒謬等標籤，來誘導裁判。

對比台灣《選罷法》和《憲法訴訟法》等修正，是不是會面臨類似波蘭的情況──在砲聲隆隆的輿論下，憲法法院因為修法而越來越難運作，人民的參政權遭到削弱，最終影響人民制衡公權力的機會（如個人聲請案占釋憲總數 98% 以上），邁向民主倒退？

然而，台灣的情況與波蘭有一點不同。台灣並不像波蘭一樣，有歐盟這樣的外部組織，可以透過法律機制和政治壓力來制衡國會多數。這意味著，當台灣的憲法法院面臨來自國會多數的壓力時，台灣更需要仰賴社會內部的公民力量。

換言之，波蘭的歐盟成員資格讓其內部危機成為區域關注的問題，而台灣的地緣處境則讓內部爭議多被限制在國內討論。這樣的國際孤立，使台灣政局更加需要依賴內部民意的支持，避免憲政危機進一步擴大。

波蘭的憲政危機提醒我們，民主的核心價值就在於制衡，這並不是一個遙不可及的議題。憲法法院的運作與罷免條件的設定，看似高深，但其實和我們每個人的生活息息相關。試想，若少了獨立運作的法院，誰來守護我們的權利？若罷免門檻難以通過，我們如何確保立委能真正守護我們的利益？

民主制度就像家中的地基，可能不容易直接看到，但穩固與否決定了整個家的安全。當我們意識到這些機制受到挑戰，不需要覺得遙遠，大可在社群媒體上直接發聲，向選區的立法委員表達自己的意見，甚至參與街頭行動守護自己的未來。

歷經 1996 年副總統兼任閣揆、1999 年國大自肥、2000 年核四停建、2004 年總統槍擊案等憲政風波，憲法法庭曾碰過無數質疑與國會反撲，但靠著每個人的關心與支持，大法官才能挺過每一次的民主難關。或許正是這份堅持，確保了我們不會在歷史輪迴中迷失方向。

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