文化部推動的圖書免徵5%營業稅上路3年多，原為嘉惠出版產業，然而近日，公平交易委員會（簡稱公平會）針對經銷業者在圖書免稅後， 仍與下游通路維持交易折扣的「聯合行為」開罰，引發業界震盪。
公平會於10月23日決議，聯合發行、大和書報、楨彥、紅螞蟻、創智、易可、旭昇、吳氏等共8家圖書經銷公司，於政府實施圖書免稅，透過出席會議、同業聯繫等方式，達成對下游通路於免稅後交易折扣不變的共識，並作成聯名函發給各書店；函中舉例，「如原7折含稅者，免稅後為7折免稅；7折稅外者，免稅後即為7.35折，以此類推。」以此影響圖書市場供需，構成違法的「合意聯合行為」。因此令八家業者停止違法行為，並裁處聯合發行80萬元、大和書報20萬元、楨彥及紅螞蟻公司各10萬元。
其中，被裁處最重的聯合發行公司總經理林建仲無奈表示冤枉。他解釋，因應免稅，業界的共識就是維持批發的折扣不變，只是應稅改為未稅，出版社供貨給經銷商也是如此，免稅的利益才能由出版、經銷、書店三端共享。但即使不服，公司幾經考量仍放棄與政府打官司，決定認繳罰鍰。
除了受罰業者喊冤，時報出版社董事長、台北市出版商業同業公會理事長趙政岷也說重話：「這對江河日下的出版產業，無異是情感上的重擊！」他認爲政府不夠重視出版業長期整體的發展，更在傷口上灑鹽，已造成出版業反彈，「不排除有積極抗爭的集結。」
文化部則回應，身為圖書出版產業主管機關，將持續與公平會溝通協調，說明圖書出版產業現況與困境、圖書免稅政策，以及文化事業的特性等，盡力提供出版業者相關協助。
➤圖書免稅，小型書店未受嘉惠，產業鏈之間的對立，如何化解？
文化部於2021年3月1日起推動圖書免稅，政策推行前夕，即有獨立書店對免稅利益如何分配而不滿，如今爭論又因公平會的懲處再起。然而業界咸對公平會的處分不認同，對因此加深產業鏈之間的對立，更不樂見。
這也是自2012年，公平會因天下遠見出版社與下游通路協議《賈伯斯傳》一書的售價不得低於599元，對其「限制轉售價格」違法行為開罰20萬元後，首見對出版業者的集體懲處。
中華民國圖書發行協進會理事長李再星也憤慨喊：「匪夷所思！」協進會擬於10月31日發表聲明，表達抗議。
他還原這份遭罰的「聯名函」，源起於2021年1月，業界得知圖書免稅制將由原本5月提前於3月施行，為緊急因應相關作業，因此1月底，出版產業公協會邀集上中下游共30多家業者開會協商，之後8家經銷業者根據當天結論，發函給下游通路。
李再星強調：「那份函最大目的是告知書店後續的作業流程，折扣的舉例只為便於理解，實務上，每間經銷商都是個別和通路議定圖書折扣和條件，並無聯合行為，沒想到這竟成開罰的依據。」他說，當初發函對象包括博客來等大通路，也已從2021運作至今，「如果有問題，大通路不都跳腳了？」
此外，公平會的處分書上，指責8家經銷商的行為「使免稅利益留置於圖書產業鏈上，而非以圖書降價方式回饋予消費者。」尤引起強烈反彈。業界咸認這並非免稅政策本意，李再星補充，影響消費者購書價格的兩大因素，一是出版社的定價，二是書店的折扣，公平會怪罪於經銷商「是搞錯方向」，「且將經銷業者形塑為對書店的壓迫者，令人痛心。」
時空回到3年多前，當時獨立書店圈便對此函所列的交易條件不滿，邊譜書店店主廖英良曾發聲明抗議「政府圖書免稅，厰商變相漲價」（聲明原文連結），指經銷商的折扣算法強橫，小書店毫無議價空間。
不過，業界也有人解釋財會算法，若原本供貨折扣是7折「稅外」，在5%免稅後改為7.35折，經銷商才能同享到免稅的利益。因此爭點其實在於，5%的免稅利益應以何比例，合理分配給產業的上中下游。為解決爭端，2021年2月底業界再度召開協調會，文化部亦列席，但仍無共識。
➤三大議題：5%如何分配？經銷聯合行為有達壟斷嗎？通路折扣自律的利弊
此次公平會裁罰延伸的議論有三——首先為最直接的，圖書免稅5%的利益應如何歸屬和分配？再者，其凸顯了出版業過去較少被討論的「經銷」環節，其生存處境與心聲；最後，公平會認定業者的「聯合行為」而開罰，對未來推動書市折扣秩序穩定、期盼大通路折扣自律，有何影響？
尤其公平會指稱，經銷業者未以圖書降價方式回饋給消費者，業界難以認同，認為文化部當初推行免稅政策，不正是因書市不景氣而協助減輕出版業者負擔，目標豈是讓反其道而行，在書市面臨折扣過低的困境時，再讓書籍降價嘉惠消費者？有人因此認為，公平會高舉「保護消費者」旗幟，實則毫不理解出版產業運作模式，對未來推動圖書折扣限制，將持續是一大阻礙。
文化部對此重申，圖書免稅的立意，是為了「減輕產業上中下游的營運壓力，將免稅實益投入圖書的質量、服務提升，以多元行銷方案和閱讀推廣等方式回饋讀者，帶動整體產業發展。」盼業界能彼此充分溝通，求取共好。
➤政大書城李銘輝：推動圖書免稅，反遭經銷商提高折數
友善書業合作社理事、瑯嬛書屋店主陳詠安肯定圖書免稅的美意，也認同免稅利益應讓上中下游「雨露均霑」，但就市場現實，大出版社、大通路對免稅的利益比較「有感」，「中小型經銷商和小書店，因整體營業額小，都是產業鏈中毛利較少的環節，所以對免稅所優惠到的金額，相對地感受低，但仍不無小補。」
以書店立場，雖然她對經銷商的折扣計算也有不滿，但因公平會罰的是「聯合行為」而非「折數」，她不免感到是「弱弱相殘」，期盼藉此契機，文化部能召集業界，對免稅後的「配套」作業重新商討修正。
政大書城創辦人李銘輝則直截了當地說，當初他是代表業界向文化部倡議圖書免稅的成員之一，但他的書店卻在免稅施行後，被經銷商提高進貨折數，憤感權益受損，「希望經銷商能恢復原本折扣。」
➤趙政岷：8家經銷不足以左右市場秩序
面對經銷和書店的爭端，出版社如何看待？
時報出版社董事長趙政岷表示，出版界尊重法律，但就整體產業來看，台灣不論圖書經銷商或出版社，相對於大書店通路都是弱勢——即使大型出版集團城邦，在圖書市場市占率都不到一成；加上目前中大型出版社與圖書主要通路如博客來、誠品、金石堂等書店，多採「直往」（不透過經銷商，直接和書店往來供貨）模式，因此遭罰的8家業者所經銷的圖書總額，在書市占比應沒過半，不算大，並不足以左右市場秩序。
他認為公平會以這8家經銷商所經銷出版社的總家數，做為他們壟斷市場的判定，並不正確。「縱使『聯合行為』違法，但他們的聯合也許對小型單一獨立書店影響較大，在出版供銷市場上仍處於相對弱勢。」
➤自由競爭脫離書業現實，經銷去中間化難獲利，經銷商與小書店爭利、對立
書業觀察人士羅玫玲也為經銷商抱屈，「書市萎縮，產業的利潤越來越低，上游出版社多在微利或損平中苦撐；下游書店除了大通路獲利，小書店則延伸經營非書產業或接案，來增加收入。而中游持續有小型、區域經銷商結束營業，未來可能只有規模大的經銷商，才能在薄利時代生存下來。」
她認為公平會長年訴求的自由競爭，實則脫離圖書產業現實，而台灣出版問題源頭在於產業結構不健全、各環節互不夠了解，且缺乏如美國《出版者週刊》（Publishers Weekly）這類專業的出版媒體與公正的產業第三方數據中心，可提供書業即時資訊，造成大家有如「瞎子摸象」看不見全貌，更易生誤解。
針對經銷業者的處境，專研出版業的學者李令儀表示，經銷商和小書店間應共榮互利，尤其在大通路多都和出版社改直往的「去中間化」趨勢下，經銷的生意緊縮，所以能理解經銷商想保有一定利潤，但和小書店爭利，未免短視，「若再不照顧好小書店，市場的大餅只會愈縮愈小。」
➤折扣自律違法嗎？公平會懲處成關鍵，對圖書售價規範，是打擊還是推進？
回顧去年，網路書店殺低折扣的議題延燒，2023年4月立委陳培瑜邀集業界與文化部、公平會等公部門舉辦公聽會。當時公平會出席代表便提出，雖《公平交易法》禁止不正當理由限制價格、聯合議價的聯合行為，但業界可透過具體的說明，申請「聯合行為例外許可」。同年5月，文化部也邀請公平會向業界闡明相關規定和申請程序。
趙政岷認為，這次公平會的裁處，或許刺激出版界，真的該來嘗試申請聯合行為，若獲公平會核准，對於台灣穩定折扣秩序也將推進一步。
不過，聯經出版社發行人林載爵直言，公平會透過這次懲處，等於是政府向業界表明：「以後不要再談折扣限制了！」未來若出版社與連鎖書店達成書價折扣自律，也將會被判定為違法的合意聯合行為，將不可行。
李令儀指出，就天下遠見和這次公平會開罰的兩個案例可見，公平會認為打折是消費者的福利，「若不修法，《公平交易法》可能是業界推動折扣規範的『緊箍咒』。」陳詠安、羅玫玲也認爲，此事件對圖書折扣規範的推行，絕對是個打擊。
春山出版社總編輯莊瑞琳則持平說，這次爭議起點在於小書店認為進貨折扣不公平，對圖書折扣規範的影響不大，「因為出版業本身的結構問題存在已久，很難撼動，但可見業內有更多環節需要檢視，例如這次凸顯的『經銷』問題。」
因應公平會懲處風波，文化部表示，後續若出版業者有申請聯合行為例外許可的意願，將適時給予協助，也會就圖書折扣秩序議題的研究結果，研擬立法／修法或其他政策推動。
此外，文化部持續規畫多面向的出版扶植政策，包括支持圖文創作產製、協助實體書店營運及串聯辦理創新書市、推動多元類型閱讀推廣計畫、圖書銷售收入免徵營業稅、優化公部門圖書採購、試辦公共出借權、常態化發放文化幣等政策。文化部強調所有的資源都得來不易（尤其免徵營業稅措施仍屬試辦階段），將持續與相關部會溝通，為出版業者爭取更多元、實質的協助。●
閱讀通信 vol.305》在臺文館的一日作家夢！
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林欣誼（文字工作者）
2024-10-30 17:37