【台灣篇】「國家需要你！」一年制義務役上路週年，台灣軍力難題解決了嗎？

俄侵烏戰爭將進入第3年，身處戰火邊緣的歐洲國家近年紛紛重啟、擴大或開始討論恢復「徵兵制」的可能性；原本即實行徵兵制的台灣，也在兩岸關係緊張、少子化致人口急速下滑的壓力下，2024年將義務役由4個月恢復成一年，同時也調整訓練內容。
台灣的兵力究竟如何分布？延長兵役可以提升國家防衛力嗎？在「一年制義務役」上路一週年之際，《少年報導者》採訪國防部官方智庫國防安全研究院學者蘇紫雲、許智翔、沈明室以及前參謀總長李喜明，分析台灣國防兵力的需求與現況，義務役與志願役角色為何？延長義務役真能補足作戰核心戰力嗎？重大兵役制度改革未針對役男族群進行溝通，正當性是否充足？

「它（恢復一年制義務役政策）卡很久，直到確定要當一年兵是高三畢業前，我已經做好心理準備，但難免會想，為什麼是換我當一年（兵）？」*2005年出生的盧以恩是台灣推行一年制義務役的首梯役男，他在去年（2024）1月正式入伍前接受《少年報導者》採訪時這麼說。

*2005年出生：一年制義務役適用生於2005年1月1日後的役男。

防衛基本戰力不足，前總統蔡英文恢復一年制義務役

台灣的《憲法》跟《兵役法》規範，年滿18歲的男性都要當兵、保家衛國，但服役的時間長短，則隨著歷任總統的軍事政策而有所變動。從第一任總統蔣中正的「反攻大陸」到總統直選民主化後，歷任總統李登輝、陳水扁和馬英九都喊過「防衛固守」、「有效嚇阻」，台灣的軍事戰略由攻轉守，軍隊也在過程中走向以志願役職業軍人為主的專業化，認為未來戰爭將高度依賴高科技武器和專業士兵，而非大規模兵力。因此開始逐步調降義務役役期，2013年，役男只需接受4個月軍事訓練。

台灣兵役演進史
台灣兵役制度一直是募兵和徵兵並行的義務役政策。早在日治時期日軍為了徵台灣兵投入二次大戰，1945年即實行徵兵制；國民政府遷台後，也於1951年正式實施徵兵制。之後隨著不同時空背景，台灣男性服役長度也一直修改，從不同兵種、役期不同，從2年、3年到1年、4個月，再恢復1年期。
1951年～1987年：陸軍服役2年，海空軍及陸戰隊3年，1967年新增陸一特（即中華民國陸軍第一特種兵）3年。

• 1987年～1990年6月：陸海空軍服役2年，海陸3年，並廢止陸一特。
• 1990年7月：不分軍種一律服役2年。
• 2000年1月：役期減為1年10個月，之後逐年遞減。
• 2008年1月：役期減至1年。
• 2013年2月：1994年1月1日起出生者只須接受4個月軍事訓練。
• 2024年1月：2005年1月1日起出生者恢復服1年常備義務兵役。（資料來源：國家文化記憶庫、《後備動員軍事雜誌半年刊》）

「*過去因為要裁員（兵力）又有*政治上的選票考量，所以全部改成志願役，讓一般年輕人不用當兵，但又甩不開中共的威脅，因為就在眼前，所以才會折衷採4個月，」研究軍隊與社會關係的國防安全研究院研究員沈明室分析。

*過去：指1997～2013年政府啟動國軍「精實案」、「精進案」和「精粹案」。

*政治上的選票考量：《台灣國防變革：1982-2016》指出，台灣從徵兵制走向募兵，其中一項因素與選舉有關。長年研究國防事務，也是前立法委員和監察委員的作者黃煌雄在書中記下：「在我主持的諮詢會上，與會的不少將領及學者專家，都直言募兵制的緣起『基本上是因為選舉支票』、『顯然是（總統）選舉過程中一種政見的喊價』、『政黨互相競標競選口號討好選民』、『它的趨勢在台灣的政治形式上已經不可能改了，換句話說，將來不管任何一個政黨勝選，人民不想當兵的意願永遠是他的政策口號之一』。」

但中國國家主席習近平上任後，不斷提升每年維持武裝力量的軍費支出，也數次對外表示「不放棄對台灣使用武力」。特別是2022年，美國眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台，中國舉行大規模軍事演習，近年兩岸緊張情勢不斷升溫。2022年12月27日，時任總統蔡英文召開國安高層會議宣布，4個月軍事訓練役無法達成防衛的基本戰力，從2024年起恢復1年的義務役，從2005年以後出生的役男開始適用。

攻防比「3：1」框架下，台灣至少需10萬陸軍

「無法達成防衛的基本戰力」是政府延長兵役的主要理由，那麼，台灣的兵力究竟如何分布？怎麼評估我們需要多少軍隊人力去防守？

過去10多年來，台灣不只義務役每年人數從2010年的10.1萬人，逐年減少至*2024年的7.6萬人。而根據國防部規劃，常備部隊的兵力*編制總額則訂在18.8萬人。

*2024年的7.6萬人：台北政經學院基金會和平與安全中心在《2024中華民國國防評估報告》估算，2024年共有69,500位役男服4個月的軍事訓練役，再加上國防部預估的6,936位一年制義務役，總共約有76,436位義務役。

*編制：在國防兵力的統計上有「編制」與「現在／實際」兩種數據：

編制人數：意思是國軍規劃一個部隊應該要有多少人才完整。

現在／實際人數：指的是目前部隊裡真正有的人數，也就是實際能參與任務的人數。

依照過往募兵計畫，召募的專業軍人目標要達到編制的90％，也就是希望能招募到16.9萬志願役，但國軍的*編現比不僅自2020年的88.57%，下滑至2024年的78.6%，短短4年減少近10%，截至2024年6月底，志願役人數僅15萬2,885人，為2018年以來新低。

*編現比：指軍隊中「編制人員」數與「實際人員」數的比例，是衡量軍隊人力資源是否充足的指標。

國防安全研究院國防戰略與資源研究所所長蘇紫雲向《少年報導者》說明，國防部編制18.8萬人，這個數字是經由國防部依據情報與資料推測敵人攻台時「可運送多少部隊」，所估算出來的兵力需求。其中，地面的戰力以陸軍為主，但台海「決戰」的地方會在本島之外的海上與空中，「陸軍的存在是為了防備部分漏網之魚上來（登陸），或者是在敵人後方的滲透人員。」

考慮到海軍與空軍大多是技術兵種，需要操作複雜的設備或武器，由接受2至3年專業訓練的志願役負責，義務役則大多擔任陸軍中的步兵與步槍兵。

敵軍攻台規模會有多大？軍事攻防比怎麼算？
國防安全研究院國防戰略與資源研究所所長蘇紫雲解釋，攻防比「3：1」是一個基於歷次戰爭兵力規模的統計結果，指的是攻擊方通常要用3倍兵力來打擊守備方，才比較有勝算。他指出，今日假設敵方要攻擊台灣，首波會將5萬人左右的部隊投送到海岸，以進行登陸作戰，第二波可再利用商船載送20幾萬人，加起來的這25～30萬人就是估算出來的敵軍規模。
「3：1定律」一般用來估算地面部隊（陸軍）在防禦時所需的兵力。根據上述敵軍的規模推算，我方至少需要準備10萬左右的陸軍。蘇紫雲說明，國軍將台灣本島與外島劃分為*5個作戰區，並以陸軍為主，「這樣估算的話，本島的兵力大概有8萬人左右的規模，澎湖則有大概1萬多人，金門和馬祖各自有4,000人左右。」這些是從公開資料去評估的概數，考量到兵力計算屬於軍事機密，真正詳細的資料只有國防部存有。
*5個作戰區：依據「國防部全民戰力綜合協調組織設置及實施要點 」，5個作戰區分別是：

• 第一作戰區：外離島的澎湖地區
• 第二作戰區：東部地區，包括花蓮縣及台東縣
• 第三作戰區：北部地區，包括宜蘭縣、基隆市、台北市、新北市、桃園市、新竹縣和新竹市
• 第四作戰區：南部地區，包括台南市、高雄市及屏東縣
• 第五作戰區：中部地區，包括苗栗縣、台中市、南投縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣及嘉義市另由金門防衛部以及馬祖防衛部分別負責金門縣和連江縣的防衛和作戰指揮。

「我國陸軍大約10萬人，目前可皆由志願役組成，但台灣的出生率在減少，國防部可以徵的兵會年年減少，跟一般企業很類似，預估5年、10年之後志願役人數愈來愈少，所以就要藉由擴大徵召義務役的人員來彌補這個人力缺口，」蘇紫雲表示。

志願役不僅召不滿、提前退伍者還大增

「少子化讓能夠當兵的人愈來愈少，而且從軍也不像過去那樣具有吸引力，」沈明室指出。

招募專業士兵的志願役也連帶陷入困境。2024年志願役人數不僅創近7年新低，提早退伍的人還大增，從2020年的401人增加至2024年的1,565人，讓國防軍力雪上加霜。對此，國防部正研擬增加志願役加給以及戰鬥加給，也考量提升非戰鬥部隊、但勤務具技術性的志願役薪資，提升招募以及留營的誘因。

近年志願役人數持續下降、2024年創7年新低

蘇紫雲指出，志願役士兵招募不足是各個民主國家都在面對的挑戰，「我們可以招到足夠的志願人員嗎？如果不行的話就需要義務役來幫忙。」

義務役與志願役在軍事作戰的角色定位不同。國防安全研究院助理研究員許智翔指出，義務役和志願役分別作為「守備部隊」與「主戰部隊」的主力，就好比「砧板」與「鐵鎚」。當敵軍登陸，守備部隊必須用手邊裝備拖住對方，再由主戰部隊作為鐵鎚，殲滅敵軍。

2013年起，義務役役期改為4個月，在《兵役法》改稱「軍事訓練役」。但面對中國的軍事威脅，這些「軍事訓練役」是否為有效戰力，一直備受討論。沈明室分析，「將來的戰爭，對中共來講也許是使用高科技武器精準打擊重要戰力或設施的『外科手術式』戰略，只動用小規模的兵力，但台灣站在『守』的角色上必須全方位，這4個月的兵根本沒辦法成為一個合格的*後備軍人。」

*後備軍人：指服完役期退伍，或因故離營以及停役的軍官、士官還有士兵。以義務役來說，役男服完役期後成為「後備軍人」，直到36歲才正式除役。當國家有作戰需求，「後備軍人」隨時有可能被召集到前方支援作戰。

恢復一年的義務役男，可以提升戰力嗎？

但延長為1年役期的役男真能夠「保家衛國」嗎？沈明室從國防部公布一年義務役分發的部隊說明，每位役男會因為隸屬不同單位而有不同任務。

一年制義務役預計分發到步兵旅、戒護排還有重要目標防護營等守備部隊，沈明室形容，在這些單位服役，通常要負責類似「警衛」的工作，主要維護包括海、空軍位在高山的雷達站、通往台北市的重要橋樑「華翠大橋」等軍事與民間的重要設施。

蔡英文政府宣告「延長義務役期」後，陸軍也在台灣西部增設5個由一年制義務役編成的*海岸守備旅，戰時可以在敵軍易於登陸的海灘支援作戰。

*海岸守備旅：海岸守備旅是一種步兵旅。新設的海岸守備旅由北至南駐地依序為桃園楊梅、苗栗斗煥坪、嘉義崎頂、台南大內、高雄鳳山。

一年制義務役分發單位

「國防並不只是狹隘的職業軍事，」沈明室堅定表示，義務役絕對能提升台灣戰力。許智翔也認為，這提供主戰部隊更多心力去執行打擊任務，「但如果我們環顧台灣各處的作戰需求，尤其台灣西部都會區大幅增加，光憑最新編成的這幾個旅可能還不夠。」

縱觀歐洲掀起的「徵兵潮」與台灣恢復一年制義務役，背後都是在評估國防戰力「夠不夠」──除了兵力是否足夠，也衡量相對應的軍隊訓練人力與裝備是否充足。徵兵雖然被視為一種快速補足兵力缺口的方式，但在一些歐洲國家的軍事學者眼中，徵兵也有可能拖垮原先只由專業軍人組成的軍隊。

去年首批一年制義務役男「下基地」前，即有4位基地步兵營幹部向立法院陳情，部隊裝備短缺，恐怕無法達到訓練標準。對此，國防部也坦言，這些新訓旅的確「人跟裝備都不滿編」，只有火砲等主戰裝備充足。

國防部估算，2024年有6,936位一年制義務役，3年後將會增加3.5萬人。前參謀總長李喜明在接受《少年報導者》提問時就指出，增額的挑戰遠大於裁軍，這牽涉到訓練設施、人力還有裝備夠不夠，「我問你房子什麼時候蓋好？你不能說蓋好才知道。」他建議國防部應提出一年制義務役上路後的兵力目標。

因為，恢復一年制義務役雖然可以補足因志願役招募不足而產生的兵力缺口，但沒有解決軍隊流失專業士兵的核心困境。立法院預算中心就多次在預算評估報告中指出，有眾多主戰部隊*編現比低於8成。台北政經學院基金會和平與安全中心在《2024中華民國國防評估報告》中表達憂慮，認為志願役缺員的情況嚴重，未來可能出現一年制義務役被分發到主戰單位以補足缺額的情形。

*編現比：指軍隊中「編制人員」數與「實際人員」數的比例，是衡量軍隊人力資源是否充足的指標。

針對這些挑戰，許智翔也建議，從國防部、參謀本部到各軍種武裝部隊必須提出更精確的想法，「兵力目標只是一個點，還要包括未來軍隊的結構跟概念。畢竟部隊處於一個轉型期，我們現在的更新目標到哪裡？以及在那之後我們會有一個怎麼樣的軍力結構？我覺得這個可能會需要跟民眾做更好的討論 。」

應重視青少年聲音，拉近年輕人與國防的距離

來自中國的軍事威脅、希望向美國展現自衛決心、國內嚴重少子化，加速兵役的改革工程，但一項政策的推出必須有正當性。為此，國防安全研究院也在一年制義務役正式上路的前後兩年做了民意調查，結果顯示有8成的民眾支持義務役役期延長到一年；多間民間團體製作民調支持度，也都在6～8成。民間支持度看來不低，但卻沒有直接調查受此政策影響的18歲以下役男意見。

2022年蔡英文宣布役期改革當天，長期關注兒少權益的非營利組織「台灣青年民主協會」曾在Instagram限時動態上發起投票，題目是「兵役確定拍板延長為一年，你支持嗎？」由於台灣青年民主協會的社群追蹤者多為青少年，具有一定代表性，該調查吸引3萬人投票，支持和反對的結果剛好「五五波」，支持比反對多了116票。

台灣青年民主協會理事長張育萌觀察，青少年在國防事務上往往處於被動接受的角色，難以去想像什麼是戰爭？兵役制度又是什麼？他們大多只能從周遭的長輩還有學長姊們去建立對當兵的想像，不外乎軍隊講究「紀律服從」，還有人們常認為當兵「浪費時間」。

在瑞典和挪威，這些北歐國家利用網路問卷，除了掌握青少年的身心理健康狀況與教育背景，更重要的是還包括青少年對從軍的態度，這部分在台灣目前仍未被重視。面對這項已經上路的國家重大政策，張育萌建議政府不能只問「Yes or No」，可以召開國是會議或其他青年諮詢活動，「就像人民也有上學的義務，但學生還是可以參與校務會議還是課綱審議委員會的討論。」也許這才能拉近青年與國防的距離，更認同這項「義務」。

除了徵兵、募兵，還有什麼方法可提升防衛力？

「戰場法則，就是兵力加上火力等於防衛能力，」蘇紫雲指出，台灣未來在武器裝備的投資上很可能導入更多無人機，甚至無人的地面載具與船艦，以減輕徵、募兵的人力需求負擔還有風險。

除此之外，蘇紫雲也提出「不對稱戰力」的概念，「這指的是不對稱的成本，舉個例子來說，一架戰機可能新台幣30億元左右，一枚飛彈則大約新台幣6,000萬元，等於一架戰機你可以買50枚的飛彈。在防守上，2～3枚飛彈可以換一架飛機，對於守勢的台灣來說，就可以有更多的機動防空飛彈或反艦飛彈，抵消敵軍數量上的優勢。」

許智翔則指出，除了徵兵與軍事投資，民眾的「抗敵意志」也要進一步加強，「民眾的抗敵意志其實是一個有點虛無飄渺的詞彙，你怎麼去提升它，以及有什麼指標可以說我有提升了， 這是一個比較大的問題。」

「我認為，政府以及智庫，其中一個很重要的關鍵責任是在於，我們必須做好社會溝通，必須告訴民眾說它（抗敵意志）為什麼重要，那我們要想辦法在溝通的做法上能夠更讓人接受，社會溝通絕對不能用這種教條式或口號式的東西，」許智翔表示。