凱米颱風看問題》別讓農民成為氣候難民，台灣農業保險內容、利弊一次看

凱米颱風肆虐全台農漁村，截至 7 月 28 日下午 5 點，農損金額已經逼近 22 億元。因農漁產損傷有「延遲性效應」，整體農損金額將持續攀升。極端氣候造成災損一年比一年嚴重。根據農業部統計，2004 年至 2022 年間，平均每年災損金額 117 億元，但以2019 年為例，農委會發放的天災救助僅 31 億元，對農漁民實際的幫助十分有限。

為了讓農業成為可以穩定經營、不會因天災而大幅損失財產的行業，先進國家都施行農業保險。農委會（今農業部）也於 2015 年開始試辦農業保險，至今已開辦 28 種品項、44 張保單，全國投保件數 81.4 萬件，投保面積 72.3 萬公頃，覆蓋率約 52%。看似超過五成，但主要是因為強制投保的水稻面積最多之故，其他作物保險仍難推動。

為何農業保險推不動？為何極大多數農民選擇領取保障較少的「天災救助」，而不願意參與農業保險？該如何透過保險，讓農漁民不再成為「氣候難民」？《上下游》推出系列專文，說明現行農業保險方案、農民現場實務回饋、學者的建議分析，希望剖析問題並尋求解決之道。（全系列閱讀請見文末）

政策型保險，由農業部主導保單設計，多屬「收入（保障）保險」

農金署副署長周妙芳說明，台灣的農業保險涵蓋農畜漁項目共 28 項，設計成 44 種保單。保單類型可粗分為「政策型保險」與「商業型保險」，分別為 8 種與 36 種。

政策性保險由農業部主導保單設計，是因評估特定農產品生產特性，需較全面性納保以維持產業穩定，故農會等承保單位不可隨意拒保。承保項目包含水稻、高粱、香蕉、釋迦、豬隻與乳牛，水稻與豬隻又依據理賠細節，再分成兩種保單。

周妙芳表示，政策型保險中，豬隻死亡保險與水稻基本收入保險規定需全面納保，但若農民不主動投保，就無法被納入理賠對象。剩餘的保單則非強制納保，如香蕉收入保險，農民可選擇不投保。

農作政策型保險多屬「收入（保障）保險」，意指投保農民不論遭遇什麼災害，當農作低於基準收入，就可依據保單內容獲得相應理賠金額。

周妙芳解釋，收入型保險的理賠參數，包含平均產量、平均價格等，多透過年度統計資料換算，較不需農民舉證或承保單位勘災，理賠流程較簡便。不過須等到年度資料統計完成才可計算，發放理賠速度較慢。

畜牧政策型保險則為「死亡保險」，農民投保時，會以每頭豬隻或乳牛為單位計算保費，投保期間只要豬隻、乳牛因疾病、難產、溺水等意外災害致死或撲殺，農民即可申請理賠。

商業型保險：產險公司主辦保單，屬非強制性投保

商業型保險則是承保單位基於營利目的而設計的保單，多由華南產險、國泰產險等民間產險公司主導、農金署協助。商業型保險都屬於非強制性投保，受保對象有權選擇投保；承保單位亦可依據實況決定受理與否。

商業型保險承保項目包括水稻、香蕉、鳳梨、芒果、蓮霧、木瓜、甜柿、番石榴、柚、棗、柑橘、梨、荔枝、西瓜、紅豆跟水芋；畜漁則有家禽、養殖水產、石斑魚、虱目魚、鱸魚與吳郭魚。

養殖水產細項需要依照各保單規定，如屏東養殖水產保險，可承保項目包含金目鱸、鱸鰻、白蝦、泰國蝦跟甲魚。其它投保項目則是養蜂產業，與溫室跟內部設備的農業設施。

保單類型與理賠判定方式大不同

農作商業型保險最多為「氣象參數型保險」，理賠標準多依據風速、降雨量等天氣參數判定，當參數超過理賠標準，承保公司不需勘災就應給予農民理賠。

實際理賠金額會依據理賠公式計算，通常災害愈強，可理賠金額愈高。農民投保時也可選擇較多理賠金額的方案，但須支付較高保費。木瓜、番石榴、石斑魚、虱目魚等保單都為氣象參數型保險。

至於鳳梨、芒果等的「產量型保險」，理賠方式與收入保險類似，但判定標準以收穫短缺量為基準。另外也有較特殊的保險，如芒果、梨子有「災助連結型保單」，作物災損達到政府天災救助資格時，投保果農就可同時申請理賠。

周妙芳並提及，香蕉植株保險等「實損實賠型」保險，承保單位即時判定災害造成植株折斷或倒伏面積比例，若超過標準就啟動理賠。

保單的承保範圍，將決定農民是否可以投保

家禽保險為「撲殺補償型保險」，針對家禽受禽流感病毒感染並依法撲殺後，可獲得承保單位按照投保比例給予理賠，但假設因颱風等天災導致雞隻、雞蛋等數量減少，則不在理賠範圍內。家禽沒有其它保單，農民無法透過投保降低非禽流感的災害折損。

值得注意的是，保單中的承保範疇會決定農民能否投保，包含適用地區、適用農民等。如釋迦收入保險是政策性保險，但承保地區僅限只有台東地區，農民不在台東種植釋迦就無法投保。

養殖水產的降水量參數保險，目前也僅設計高雄與屏東地區的保單，尚未涵蓋其他地區。水稻收入保險也分為「基本型」與「加強型」，後者限定未繳交公糧的稻農才可以加保。

天災救助 VS 農業保險

在台灣沒有推出農業保險之前，每當農漁民受到天災損害時，政府會依據《農業災害救助辦法》，評估特定區域的農損嚴重程度，決定是否啟動「天災救助」。只要啟動天災救助，農民不用負擔任何費用，僅需至指定單位請領救助金即可。

周妙芳指出，天災救助會依照不同農漁畜產品種類，給予固定的救助金，金額對於農民而言只為「協助恢復生產」，對彌補生產損失效果有限。

周妙芳也坦言，天災救助較能快速提供農民補償，農民事前不需支付任何花費，縱使金額少，也不無小補。這也讓農民將天災救助與農業保險放在同一天平比較時，較易認為農業保險是「要先付出，還不一定回饋」的虧本生意，間接降低投保意願。

周妙芳強調，天災救助與農業保險原則上並不互斥，投保農民具天災救助資格，跟能否獲得保險理賠無關，「不是二擇一」。唯一例外為水稻基本型收入保險，其本意就是以保險取代稻米天災救助，故在推行後取消現金災害救助。

但去（2023）年小犬颱風肆虐，農業部破例提供區域性天災救助，但投保稻農若申請救助，就不能再獲得保險理賠。

天災救助金額固定，農業保險評估看客觀條件

在相同條件下，天災救助與農業保險何者較能保障農民生計？以屏東香蕉為例，若蕉農達天災救助條件，每公頃固定可獲得 8 萬元；若投保香蕉收入型保險，需依照種植地區與保障金額，先支付保費，不論遇到產量減少或價格下跌讓每公頃收入低於保障收入，就可申請理賠，但最高上限為每公頃 40 萬元。

進一步用屏東香蕉每公頃平均產量 3 萬公斤計算，近日因凱米颱風，粗估香蕉產量平均受損產量至少 30%，換算產地青蕉價，目前每公斤 Ａ 蕉約 20 元，等於蕉農至少損失 18 萬元。當可申請天災救助時，蕉農就只能獲得 8 萬元，等於每公頃香蕉仍損失至少 10 萬元。

但是，若蕉農投保全年保障金額 55 萬元之香蕉保險，則可獲得每公頃 13 萬元的理賠，扣除投保費用後，每公頃香蕉損失不會超過 6 萬元。

而且天災易造成香蕉等級下降，成為價格更低的 B 蕉，產地平均價格更低，蕉農收入更少。對此情況，天災救助的金額仍是定額，而香蕉保險會因蕉農收入更低，有機會給予更多理賠金。

另外農業保險多依累積雨量、溫度、市場價格等客觀資料，再根據每位農民投保實況，給予不同理賠，較能落實公平性。但資料不一定符合實況，如計算香蕉價格時，會以年度平均價格，而非天災期間現價。

又如凱米颱風造成文蛤池混養虱目魚受損，假設台南文蛤混養虱目魚魚塭達天災救助，每公頃可給予一萬元，但不可跟文蛤天災救助重複領取；若漁民投保保障金額為 6 萬元，當連續 48 小時內累積降雨量超過 690 毫米，其理賠金額可超過天災救助，並不與文蛤天災救助衝突。

換言之，文蛤農選擇領取文蛤天災救助，若有對混養虱目魚投保並達到理賠門檻，就有機會彌補更多損失。

農業保險缺失：未涵蓋所有地區農畜漁產

然而農業保險非萬靈丹，乃因保單並未涵蓋全台、全品項農畜漁產。以此次凱米颱風為例，雲林因降雨量暴增，超過 6 萬公頃農田連日淹水、許多畜牧場、魚塭也受創。但玉米、葉菜等農作，雞、鴨等家禽，或文蛤等養殖水產，目前沒有天災型保險，農民僅能透過天災救助，才有可能彌補損失。

另外台灣也尚未有牡蠣保險，嘉義牡蠣因凱米颱風嚴重受害，牡蠣農只能等待天災救助。

又如番石榴、木瓜等主要受害作物，部分農民也因不在承保區域內，無法預先投保避險。如本次凱米颱風從北部過境，造成適逢產季的宜蘭紅心番石榴受損，但目前番石榴承保地區未包含宜蘭，宜蘭果農無法投保。

至於高雄木瓜保單，目前僅限美濃、六龜、杉林與旗山果農，適用對象更受限。

設計保單實況：以面積大、農民多優先

為何不是所有的農畜漁產、所有區域農民都可投保？周妙芳解釋，農業部或產險公司會以農畜漁產品的種植面積、經濟價值、農民基數等生產數據，評估是否設計農業保險。

基於「大數法則」，當數據越多、越完備，承保單位可以設計更精準的保單，也較能掌握賠率，從中獲得適當報酬；農民也會因理賠制度貼近實況，投保後更可以趨避生產風險。

以農作保險為例，水稻與香蕉收入保險是投保適用範圍最廣、且保費、投保方案、理賠公式等都較完整的保險。水稻是為台灣主要生產與食用的糧食作物、農民數量也多，政府基於維持台灣糧食安全與稻農基本生計而設計收入保險。

周妙芳說明，香蕉亦是台灣種植面積與種植農民數皆高的水果，加上香蕉產量波動較大，易產銷失衡，推出香蕉收入保險即是希望蕉農以此降低生產風險。

產險公司評估保險成效，擇定地區限制投保

至於番石榴、木瓜、鳳梨等水果，屬於台灣栽種面積較廣、產期較長的大宗農作，可能投保的農民數較多，而有產險公司願意設計保險。周妙芳舉例，若為蘋果等較小眾的作物，在台灣雖經濟價值雖較高，但種植面積與適用農民遠遠不及前者，產險公司可能費心設計保險，卻無人投保，故不會研擬相關保單。

商業型保單多會限定投保縣市、鄉鎮，周妙芳解釋，產險公司也會評估保險成效，若開放的地去種植面積小、農民數量少，可能因統計資料少而不利設計保單、或無法有效增加投保數。

產險公司多會和農金署、農業場試單位等合作，先針對農產品主產區設計與推行保單，再依照實況滾動修正適用範圍。如木瓜保險原本僅適用台南與屏東，後來經過滾動討論，再新增高雄。

不適合投保作物：生產週期短、產業資料不足

農產品生產特性，也會決定保單設計的適宜性。周妙芳舉例，葉菜類雖種植面積龐大，但生產週期快，每次種植至採收，多為數週至一個月內。因保險理賠時，多需要經過農民申請、承保單位勘災、判定理賠等程序，延宕菜農數天時間處理理賠，就會干擾他們下一輪耕作期程。

故菜農遇到天災，可能傾向吸收虧損、盡快復耕，對農業保險興致低；產險公司也較不願研擬葉菜的保險。記者日前採訪南投仁愛農會災損狀況時，農會甚至指出，別說保險，連天災救助要勘災，對菜農都很困擾。

未有充足數據者，不利產險公司推出保單

假若投保標的未有充足數據，也不利產險公司推出保單。像虱目魚、午仔魚等養殖魚種，在各地區魚塭飼養模式較相近，產險公司較能研擬理賠公式。而牡蠣也為重要養殖水產，但可能缺乏放養量、收穫量、天災折損率等資料，較不易研擬理賠公式，故尚未有保險。

周妙芳也補充，產險公司會綜合評估養殖量能、經濟價值等，認為虱目魚等養殖魚種的保單收益比牡蠣還高，才會優先研擬。

投保實況：受災水果實際投保率低

這次凱米颱風造成木瓜、番石榴、香蕉等作物嚴重受害，但可透過農業保險彌補損失的農民可能少之又少，原因即是三種水果的投保率都相當低落。

據農金署統計資料，今（2024）年 6 月前的木瓜、番石榴、香蕉植株的投保件數，分別為 6 件、64 件跟 57 件，換算成投保率，每一項保單都不超過 1% 農民投保。香蕉收入投保件數則有 384 件，投保率也僅有 3.7%。

三種水果的投保情況並非今年才如此低落，綜觀共四種保險近五年的投保情況，沒有任何一種投保率超過 5%。反觀強制納保的水稻基本收入保險，並非所有稻農都依規投保，但近三年第一期稻作投保率都超過 80%；至於水稻加強收入保險，近三年第一期稻作投保率也約有 30%，稻作投保比例明顯較高。

農金署分析，因木瓜、番石榴、香蕉的保險，以颱風、豪雨等為主要承保天災，但近年皆無強烈颱風直接侵襲台灣，造成嚴重風雨災情，故出險理賠的比例較少，較易讓農民認為投保用意不大，無法提升投保率。

這次颱風反而凸顯投保重要性，故農金署後續還會加強宣導農業保險用意，鼓勵農民用農業保險分散生產風險。

天災頻率低影響投保意願，參數無法反映實況

台灣農業保險投保狀況為何如此低落？周妙芳分析，保險初衷是填補損失，若農民生產收益未受災害強烈衝擊，極有可能無法獲得理賠，難免覺得投保沒有必要性。近年颱風都沒有造成劇烈的災損，木瓜、番石榴等依據天氣劇變判定理賠的保險就無法彰顯功能，果農投保意願低，讓投保率並不高。

此外保險的理賠公式，多是參照客觀、公開的平均數據，較能維持公允，但也可能造成測量誤差，數據無法如實反映農業受災實況。例如蕉農投保收入保險後遇到天災，計算收入的價格單為為當年度青蕉產地平均價格，這可能高估蕉農的收益，讓理賠金額減少。

周妙芳以氣象參數型保險舉例，產險公司多會以定點的氣象觀測站數據，作為評估理賠的依據，但並非每個農地的陣風強度、累積降雨量等實況會和氣象觀測站相符，可能發生農田災情嚴重，但觀測參數卻未達理賠標準的窘境。

她強調，每種保單制度勢必有其缺失，無法完美適用所有農民，產險公司也才有可能從中獲益，並有意願繼續推行與開發農業保險。

應滾動修正保單，貼近農業實況

周妙芳認為，每種農業保險需不斷滾動修正、新增，才能確實分攤農業生產風險，對此農金署都會定期檢討既有保單，讓保險制度能在產險公司與農民間取得平衡。

如文旦氣象參數型保險，原本規定陣風風速至少超過 9 級才有機會理賠，實際推行後卻發現門檻過高，幾乎無農民受益，故要求產險公司降為 8 級，讓柚農獲得適當理賠。

台灣農畜漁產品眾多，周妙芳表示，農金署修正獎助辦法，以開發獎金鼓勵產險公司新增更多農業保險，並將保險內容修正，更有利農民投保與獲得理賠。她透露，農金署正協助產險公司開發茶葉、桃子等農作保險，擴增可受保的品項。

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