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如何讓風電與漁業共存?環團研究撰寫《漁業聯絡指南》,協助風電商建立漁業聯絡管道

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更新於 07月01日22:04 • 發布於 07月01日04:56 • 上下游News&Market

台灣推動離岸風電將近十年,因風場與漁民作業區重疊,從開發施工至風場完工,出現漁場干擾、航行安全、海域環境劇變等議題,在欠缺明確規劃指引之下,導致風電開發商與漁民衝突不斷。

這些爭議過往被簡化為「漁業補償協商」,但因協商唯一的法定代表是地區漁會,有些漁會組成結構以養殖漁民為主,未能納入捕撈漁民需求。而補償協商亦無法完全解決爭議,因漁民仍然與離岸風電需共處於同一海域,在缺乏對話之下,甚至傳出驅逐或逼船等海事糾紛憾事。

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為促進漁業和離岸風電行業建立良性關係,並鼓勵兩者共存,環境權保障基金會所屬漁民權益暨環境永續中心(以下簡稱漁權中心)參考英國經驗,編製《台灣離岸風電與漁業聯絡指南》(以下簡稱《指南》),提供風電商作為開發及運營階段如何建立當地漁業聯繫管道的參考。

風場開發完工後,漁船能否繼續從事漁業,官方仍未制定準則,雙方無所適從。(攝影/許震唐;上下游資料照)

漁業聯絡制:指引風電開發建立漁業聯絡管道,盡力讓漁業存續

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有鑑於風電廠商普遍有意願建立漁民溝通管道,但是「不知道怎麼做」,隸屬於環境權保障基金會的漁民權益暨環境永續中心編製《指南》,並於 6 月 27 日舉辦圓桌論壇,邀集產官學界代表、西海岸漁民出席,探討漁業聯絡人制度在台灣的可行性。

《指南》的主要撰述者、漁權中心資深研究員吳斐竣說明,離岸風電業建立漁業聯絡制度來自英國,最大的目的就是希望推動風電發展之時,讓業者跟風場專案所在海域漁民建立溝通管道,盡力在不干擾漁業前提下推動專案,同時讓漁民瞭解開發狀況。

吳斐竣介紹,這個制度需要在開發商一端建立「公司漁業聯絡人」,也在當地尋求「漁業產業代表」,在規劃階段,就對離岸風電與漁業活動進行系統性考量,例如瞭解或認識當地漁業社群,建立自己的漁業調查資訊。

在實際施工前,可爭取時間自主舉辦會議,提出減輕對策與共存方案,針對開發工程、航行安全與漁業活動共存與避讓進行溝通,盡最大努力讓海域維持漁業活動,

漁權中心資深研究員吳斐竣,介紹漁權中心耗時三年,蒐集大量漁民意見,編撰本土版漁業聯絡指南。(攝影/許震唐;照片提供/漁權中心)

因漁具漁法差異,漁業聯絡制度需「在地化」

他也表示,來自英國的漁業聯絡制度在台灣也有「在地化」的必要,包括漁具漁法的差異。英國多為籠具漁業,網具放下去後沉底,不太干擾會風場。但是台灣西岸多為刺網漁業,刺網長達數公里,且在海上漂流,容易進入風場,對風場維運的衝突最大。

風電業者擅自移除海上漁具可能構成侵權行為,但網具漂流卡在風機基座也會直接導致漁民損失,對風電業者而言也很困擾,而且清除纏繞基座的漁網也非常危險,所以能夠預先溝通聯繫,對雙方排除作業上的誤解,都很有必要。

離岸業者應積極肯認漁業,風場安全區並非禁航區

吳斐竣表示,西海岸幾乎佔滿了風場或者等待開發的專案,儘速建立漁業聯絡人制度有迫切性。但台灣離岸風電業者普遍存在的心態是,為了工程推進方便,希望風場內都不要捕魚。業者應該承認漁業價值,才能得到漁業界的信任,進一步發展出台灣離岸風電跟漁業的溝通方式。

他也提到,依據現行規範,風場的範圍內業者可以提出安全區,開發工程階段是船舶附近 500 公尺,商轉之後是基座周邊 50 公尺。但參照漁業署公告或相關法規定義,安全區域並非「禁航區」,而是建議注意避讓以維護航行安全,因此安全區概念不是禁航區也不是開發商專屬區。

他提到英國的漁業聯絡人制度強調共存,但是台灣目前困境在於業者「是否希望漁業活動繼續?」吳斐竣表示,沿近海漁業支持沿岸漁村的生計,也供應國內優質水產食品,然而不少業者希望風場變成禁漁區,或把漁民當成生態破壞者,很多人為了減緩氣候暖化而主張再生能源有優先性,但這些觀念都無助於建立溝通管道。

吳斐竣指出,風電商劃設安全區通常超過風場範圍,完全禁止漁船作業航行並未有法律授權。(圖片來源/漁權中心)

李平順:漁民不是洪水猛獸,風電商應先做好鄰居

李平順是雲林縣近沿海作業漁船協進會理事長,他是自 2020 年雲林外海開發離岸風場以來,帶領漁民抗爭捍衛漁場的意見領袖,至今仍因為抗爭行動而被迫面臨司法追訴。

李平順表示,風電工程啟動至今已是第四年,漁民也被迫與離岸風電共存。他認為工程打樁、航安問題都還是其次,最嚴重的是海域環境劇變,漁民真的很難抓到魚,生計面對困難。

他也批評,政府解決問題的方式就是「喊口號」,一直喊要「共榮共存」,但是丟給漁民的永遠是未來的不確定性,到底工程完工後還能不能抓到魚,漁民都在觀望。

面對民間團體倡議聯絡人制度,他也奉勸風電公司,不要把在地居民當成洪水猛獸,彼此要在同一塊海域共存二、三十年,風電公司應該把漁民當成好鄰居,風電公司如果開誠布公跟漁民溝通,他相信漁民也會以禮相待。

李平順說,自從風場來了,漁場沒有魚就是沒有魚,政府還是繼續喊口號。(攝影/林吉洋)

沃旭:漁業溝通必須在地化,以行政區劃分補償作業未必涵蓋所有議題

李立偉是丹麥風電開發商沃旭公司的台灣政策暨公共事務總監,他表示,沃旭自行開發了一套《漁業溝通指引》,不僅做為漁業溝通的 SOP,也在內部訓練教員工認識漁具漁法,同時建立 24 小時都能聯繫的漁業聯絡人,不過他認為,漁業聯絡制度必需要在地化。

他表示,陸域的發電廠有圍牆,海上風機卻是沒有圍牆的發電廠,靠近風機很危險,施工中則更是危險。纜線則視漁法而定,一支釣漁法相對沒有問題,但是若是底拖船或者底刺網,就會對海底纜線產生風險。開發商出自於保護企業資產,更需要理解漁民作業方式。

李立偉也指出,以行政區為劃分的漁業補償制度未必能涵蓋所有議題,但建立漁業溝通管道卻可以讓風電商累積真正的在地漁業知識。

沃旭為了避開沿海漁業熱區,一開始就往遠岸開發,但是在遠岸風場作業的漁船多半是來自台中的大型漁船,也並非接受補償的漁船。又例如鰻魚苗季節會有許多本地漁民在近岸捕撈鰻魚苗,這些漁民也不是漁業補償對象。

李立偉指出,當這些衝突在海上發生時,風電公司對雇用戒護船也會要求依照 SOP 行事,但戒護船人員難免火氣大,或許會講一些不得體的話,但基本原則是不能移除漁具,也不能驅離,不會也不該採取輾壓式的態度。

沃旭開發總監李立偉認為,業者需要確保資產並有清楚的法律規範,處理漁業糾紛。(攝影/林吉洋)

漁業聯絡制度如何建立?能源署:事權分散,需要更高層統一事權

既然漁業聯絡制度對 NGO 、漁民、企業都是減少紛爭衝突的工具,為何政府未能全面推動,作為一種普遍性的制度工具?經濟部能源署再生與前瞻能源發展組副組長鄭如閔表示,能源署雖然樂於擔任平台,但漁業聯絡的《指南》規範項目廣泛,涉及到不同機關職權,應該由更上級機關來統合。

她指出,例如航行安全在航港局規範當中,生態調查工作由海保署規範,環評制度跟能源署內部的選商規則當中,也把風電商的環境與社會承諾計畫列入評選給分項目。也就是說,《指南》建議的相關規範已經在各機關內規中,能源署也無法再另外設計制度。

學者:一次性補償不足以形成溝通,政府內部存在不同價值

受邀出席的台大政治系副教授林子倫此前擔任行政院發言人,也是長期倡議能源轉型的學者,他認為綠能發展面對最大的議題是技術、成本還有社會接受度。離岸風電從歐洲經驗走到台灣實作過程,面對未知的台灣海域環境,技術逐漸成熟,財務上也必須有餘裕,才能做更好的回饋。

面對倡議團體提出的漁業溝通制度,他認為外國制度未必能順利移植到台灣,最實際的問題在於:政府自己也是利害關係人,內部就有很多意見尚且無法整合。

例如民間倡議,風電開發前應先進行海域空間規劃,但實際上海洋委員會成立於 2018 年,時間晚於離岸風電推動,還有諸如國產化政策、如何與在地共榮等,政府內部還有諸多議題還沒解決。

不過林子倫認為,建立溝通平台仍有其價值,讓漁民跟風電商發展合作關係才能形成價值轉化,現有的(漁業)補償機制屬於一次性回饋,補償後缺乏延展可能性。他認為同時解決社會溝通的諸多問題需要創意,而他認為現階段的成就「已經屬於難能可貴。」

林子倫認為政府也是利害相關方,制定規範時會碰到內部價值衝突。(攝影/林吉洋)

苗栗議員:不是跟漁會/協會談完就沒事,應清楚辨識利害關係人

苗栗縣議員陳品安長期關注陸域風機及離岸風電發展課題,她認為現在最大的問題在於,單一漁會或協會無法代表所有漁民意見,風電商應該好好辨別出利害關係人,才能辨識風險。

例如苗栗縣竹南鎮龍鳳漁港就發生一起事件,經濟部委託台電規劃海底纜線共同廊道,環評委員也要求所有業者需依循台電規劃路線,然而台電所規劃的路線卻穿越定置漁場,該規劃即已牴觸定置漁場的法定物權。

她批評政府推動綠能不能只是技術本位思考,看到海域平緩就劃廊道,「信任與尊重並不是空口說白話」,也不能認為「漁民出來抗議就是愛錢,而是要求尊重」。

陳品安建議,《指南》類似一種行政指導,請機關內配合,但更重要的是願意換位思考,本意是尊重,而不是變成另外一種形式,持續增添漁民困擾。

陳品安批評,單一漁會無法代表所有漁民,政府不能繼續本位思考。(攝影/林吉洋)

漁權中心:引導廠商有迫切性,亦不牴觸漁會法定權利

漁權中心主任鍾瀚樞指出,現在西海岸大量進行離岸風電開發,凸顯出製訂規範提供業者依循的急迫性。《指南》的目標,是督促業者尊重肯認沿近海漁業、漁民的價值。

他也呼籲,希望有更多風電開發商響應這項行動,主動建立自己的漁業聯絡作業準則,也呼籲主管機關將漁業聯絡準則,納入離岸風電相關法制作業中,補足規範空白之處。鍾瀚樞相信,《指南》所列漁業聯絡準則有助於發現潛在風險,對開發商維運風場、降低漁民作業風險,政府乃至所有利害關係人和生態環境都有益。

目前法規及政府僅認定地區漁會是唯一的法定漁民團體,僅有漁會能代言漁民權利,對此吳斐竣補充解釋,地區漁會涉及的是補償金制度,而《指南》針對目標是離岸風電跟漁業存在同一海域內,在海上會遭遇到的各種問題,並不會損及漁會既有法定權利。

補償金機制本身就是許多爭議來源,只看船牌不問漁業內容,未必能夠兼顧所有漁民社群。(攝影/林吉洋)
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