台灣超過600萬人無法用商業保險補健保，除了自己不願意或沒有能力投保外，因為商業保險必須要有「核保」，所以至少還有三種人無法透過商保補健保，包括非承保年齡、非可承保體況，以及已領完一次給付保險金或給付已達上限的人。
換句話說，年齡較長、身體狀況較差者，越需要醫療服務，卻往往買不到商保，而健保則無差別照顧全民，從生命形成到人生終點。
此外，大多數商業醫療險的給付也建立在「住院」、「必要性治療」等前提，因此如果沒有住院、或屬於非必要的治療，也是商業保險補不了的部分。
商保和健保是兩種不同運作方式的制度，商保因經營風險考量，一定要核保，有核保就有人被排除在外；而健保雖是以增進全民健康為前提，但隨著高齡少子化的趨勢，健保預算支出不斷飆漲，為了控管健保量能，各項新型給付難免受限，自付部分也會增加。
「商業保險本來就不是為了『補健保缺口』而生。」《現代保險》雜誌創辦人黃秀玲指出，保險公司早在民國56年就開始經營醫療險，而全民健保則是到了民國84年才開辦。
「雖然後來有些商業保險配合健保給付或不給付而有調整，但仍然難免有保障重疊或不足的地方，例如住院日額醫療險，不論是否住健保病房都依約定額給付，而實支實付醫療險，雖針對健保不給付的部分提供補償，但也都設有給付金額上限，甚至是列舉給付的項目沒跟上醫療進步的腳步，導致無法完全滿足『補健保缺口』的目的。」
由於「商保補位健保」仍有先天不足之處，需要專為「健保補位」設計一套制度。對此，黃秀玲提出「補充性健保」的創新想法，由衛福部設置醫療保險交易所，訂定標準化補充性健保計劃，保障內容與費率條件都由主管機關監督，讓符合規定條件的優質保險公司在這個平台供民眾選擇，以公辦民營的方式讓保險公司參與健保永續經營。
這樣的構想，出自於任意汽車責任險與「強制汽車責任保險」共同架構的汽車責任險金字塔。
「汽車責任險金字塔的每一層保障，保障額度看似固定，但考量底層的強制險保額可能調整，因此任意責任保險規定『僅對於超過強制汽車責任保險給付標準以上之部分，對被保險人負賠償之責』。而超額責任保險則規定，『僅對於超過強制險與任意險的部分負責』。」黃秀玲解釋，當強制車險的保障額度改變，第二、三層的起賠點，就會自動往上調整，彼此緊緊相扣，搭配順暢，提供的保險保障既不重疊，也不會有疏漏。
因此，必須在現行健保之上架構一套類似汽車任意責任險，可以隨著強制險條件改變，自動調整保障額度的「補充性健保」，負擔健保無法全額給付的差額，或尚無法給付的新藥及新療法，並由衛福部會同金管會，依補健保不足、減少醫療浪費、無盈無虧等政策目標主導設計，以公辦民營的方式經營，建立透明開放的「保險交易所」平台，由優質保險業者參與，提供醫療給付而非現金給付，讓民眾可以從中選擇自己想要投保的公司，理賠時採醫療給付，由保險公司串接醫院，直接與醫院核算。
「走老路，到不了新地方。 」黃秀玲回憶，全民健保從規劃到實施，經過長達7年的努力，強制車險實施之前，也經過柯媽媽的8年抗戰，「要設計一套健保永續的補充性健保制度，當然也不會是簡單一、兩年就能做到的事。」
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