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國土計畫之亂03》「屏東可以,雲林為何不能?」雲林縣翻案國土計畫,動員民意抗衡中央

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更新於 09月05日12:49 • 發布於 09月04日16:46 • 上下游News&Market

續前文)內政部在 2021年 4 月 30 日宣布國土計畫依照時程完成第二階段目標,各縣市國土計畫書完成核定、農地劃設安全總量為 81 萬公頃,看似完成預定目標。但實際上,這是一個「數字的魔術」,農地加入國土保育區部分農牧、養殖用地,才能在帳面上達標。

即使列入「農地」的數字中,也未必維護農用。據民間團體估計,高達十萬公頃都市計畫區農地,有八成被匡列為開發目標,暴露地方政府將農地劃設視為發展包袱的負面心態。

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而在桃園屏東違規劃設、中央放行之後,雲林縣政府也要求推翻自訂二階段國土計畫,比照屏東縣重新劃設「農一」、「農二」比例。縣府甚至提出八大訴求,同步在各鄉鎮發動巡迴座談,試圖動員民意,作為與中央政府討價還價的本錢。(系列文章閱讀見文末)

雲林縣府巡迴舉辦說明會,訴求民眾不惜與縣府一起北上抗爭。(攝影/林吉洋)

雲林縣:依法劃設 6 萬公頃優良農地,卻發現被當冤大頭

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雲林縣同為農地大縣,全縣推估農地資源達 7.75 萬公頃,僅次於台南,位居全國第二。由於位處西部平原地帶,合乎「25 公頃以上,農業使用 80%」原則,劃設的農一高達 5.9 萬公頃,農二僅 2.85 萬公頃。

雲林縣提出的國土計畫草案中,也曾大幅劃設城鄉發展用地 4791 公頃,不過卻在中央國審會被打回票,降到 1230 公頃,甚至也在都市計畫區內保留 1284 公頃農地。

雲林縣依農地劃設原則修正雲林縣國土計畫後,留下 6 萬優良農地,對照屏東縣農一劃設竟然只有不到 1/10 的 5778 公頃,讓張麗善認為吃了大虧。張縣長投書痛斥中央「以守護糧食安全之名,抑制農地的轉換使用機會」,要求比照屏東縣只劃國有地、台糖地作為農一。

雲林縣府在鄉鎮說明會以屏東為例,說明國土審議會審查不公,獨厚部分縣市。(攝影/林吉洋)

農一
(優良農地) 農二
(良) 農三
(山坡農地) 農四
(鄉村聚落) 農五
(都市計畫內農地) 農業發展區農地數量 農一農二加總 雲林縣 59231 28508 4472 2759 1284 96254 87739 台南市 47519 30539 31607 1985 1467 113117 78058 屏東縣 5778 57296 28587 4467 0 96128 63074 (對比前三大農業縣,農地規模相差無幾的屏東劃設方式離譜至極。資料來源:各縣市國土計畫核定本)

雲林抵制國土計畫上路,其他農業縣欲仿效

雲林縣府在 7、8 月間於雲林縣各鄉鎮巡迴舉辦座談,提出八大訴求,「要求中央說明各類(農一、農二及農五)農業發展地區限制」,張麗善更以「特別之犧牲應有特別的補償」向中央喊話,主張每公頃農地應補償 40 萬元,試圖動員民眾,抵制國土計畫上路時間。

雲林縣的作法引發其他農業縣程度不一的仿效或觀望,諸多縣市拒不繳交國土計畫功能分區圖,甚至連民進黨籍縣市長都同聲要求國土計畫暫緩上路。

雲林縣認為在農地劃設被中央政府擺了一道,要求比照屏東縣,是為了追求農地發展權的土地正義,這樣的論述看似有理,但在國土計畫推動者的眼中,既是鬧劇,更是不負責任的任性。

國土規劃第三階段,各縣市應在 2024 年 6 月底繳交功能分區圖,截至9月初,卻仍有 9 縣市觀望或抵制。(內政部公開資料)

學者:中央容許破窗效應發生,土地利益就是派系利益

到底農地劃設農一或農二有什麼差別呢?

屏東大學社會發展學系副教授林育諄長年關注農村土地空間發展,他認為農一或農二在容許使用項目有差別,相關開發限制也有差異。對投機者而言,農二容許範圍較大,比較有機會「暗渡陳倉」漸進式轉移他用,類似彰化農地違章工廠,違規使用先是放寬輔導,最終尋找就地合法化機會。

他也指出,屏東或桃園都市計畫內農地未劃農發五,而全部被劃入城鄉發展區,實際上爭議性並不大,因為都計內農地本身就是都市的預留發展區,而且即便劃入城鄉發展區,農地本身還是受《都市計畫法》約束,要變更也不容易。

他認為真正的問題是中央推動的國土計畫新制,不斷發生破窗效應,也有連鎖反應。「一旦開始為一個縣市破例之後,很難再去管理其他縣市。」這也是目前最大的問題,從桃園、屏東再到雲林,許多握有大筆農地縣市都在觀望,「如果這次中央再度放行,大家就會開始跟著吵,有吵才有糖吃。」

林育諄也指出,各縣市地方派系大多與土地利益掛勾,這是檯面下的暗潮,光是農地種電獲益就比農業所得多太多,讓地方派系想要放寬土地管制。所以雲林縣提出「農業權」,類似禁伐補償,只要地主維持林相就每年發放,歸根究底,政府應該花更多力氣獎勵農業生產。

學者:雲林挾民意對抗中央走回頭路

國土改革大計推動至今,部分地方政府違背原則自行劃設農地,造成破窗效應之後,連帶使其他農業縣市要求重劃、抵制或觀望。

政治大學地政系副教授戴秀雄認為,屏東固然首開惡例,但是雲林縣府作法更糟糕,「擺明不管計畫,只要土地編定權」。他認為若中央向雲林縣府妥協,同意土地劃設跟國土計畫脫鉤,後果將會導致國土計畫崩盤。

戴秀雄解釋,按照地方自治條例 19 條及《國土法》設計,規劃、土地管制權屬地方自治權限,因此屏東提出的國土計畫案雖說有如「橫材入灶」,但至少是層層審議執行。反觀雲林縣府是毀棄自己提出的國土計畫,只想保有土地編定權力,然後動員民眾聲稱中央政府坑農民。

但實際上,雲林若要修改農地劃設,可向內政部提出重修國土計畫,而非引導民意直接對抗中央,此舉無異民粹。

戴秀雄說, 國土計畫新制之必要,正因為現行區域計畫體制採「開發許可制」,規劃跟開發審議分成兩軌,造成國土失序發展。新制是先提出完整計劃,再依計畫管理土地。他批評要求新制延遲上路「說穿了都是財團跟開發」,目的是藉由延緩新制上路,讓一些案子依照舊制趕快過關。

「屏東的作法雖是惡例,但雲林作法更等而下之」,戴秀雄擔憂地方帶偏論述,稱國土新制會讓農地價格暴跌,造成地主恐慌。新制是確保農地生產性,也保留彈性跟容許範圍,他也批評地方官員「真懂卻說假話」,瞭解狀況卻配合首長政治操作而演出。

戴秀雄認為延展國土計畫實施是民代跟地方政府向政治利益妥協,掩護特定投機利益。(攝影/林吉洋)

環團:農地劃設不公僅是理由,地方政府意圖在抵制新制

地球公民基金會長期參與推動國土計畫,專員黃子芸表示,農地資源劃設不均的問題只是表象,縣市政府藉此挑戰國土計畫體制,一但中央退讓就是放任破窗效應延續。她認為地方真正想要的是拖延國土計畫進程,甚至希望破壞掉整個國土計畫體制。

地方政府大張旗鼓提出農地劃設是「剝奪發展權」,甚至訴求農地應有對地補貼,但是黃子芸認為,這些說法是為了維持土地投機行為。她認為地方政府真正想捍衛的是土地變更的權力,而「捍衛農業」只是地方挑戰中央的一種籌碼。

她舉出土地容許使用管制表,「實際來看農一跟農二劃設,在土地管理上沒有太大差別」。但是國土計畫上路之後,開發許可制的作法被取消,農一、農二不能隨意變更功能分區,意味著地方政府失去了點石成金的土地變更權。

地球公民:農業部反應慢半拍

然而中央也不是毫無責任,「各縣市都在問農一、農二差別是什麼?」黃子芸說,農業部雖然一直承諾未來會作農政資源補助差異化,農一、農二、農三將享受有不同的補助,但這些制度性的誘因給得太慢。

黃子芸說,第二階段各縣市劃設農地時,已要求農業部明確資源差異化作法,但是「農業部反應慢半拍」,最後讓地方政府採取抵制作法。

回望初衷:國土計畫從理想出發,逐漸向既得利益妥協

《國土計畫法》在 2016 年立法通過,是蔡總統內任重要議題,初衷是希望解決過去區域計畫時代規劃與土地管理脫鉤的問題。然而 2018 年全國國土計畫草案公告,農業部已推估各縣市應劃設農地數量,當時由於縣市政府反彈,內政部妥協,中央採取「因應地方特性賦予自主與彈性空間」的態度,此後造成國土計畫理想崩壞的開始

理論上國土計畫應由全國國土計畫指導地方國土計畫,但是實際上 2018 年推出的全國國土計畫草案,卻任由政務委員張景森全盤翻案否決民間參與意見,弱化「成為一部沒有法律效力的行政指導」,中央無法執行協調機制,更遭民間批評「自廢武功」。

更甚者,在 2020 年 2 月疫情嚴峻之時,行政院長蘇貞昌提出《國土計畫法》修正案,宣布國土計畫進程延後兩年,並試圖開放「國家重大計畫」不受《國土法》約束,政院空白授權給自己,被民間批評是「鴨霸、特權」

2018 年行政院推出全國國土計畫,中央大幅限縮對縣市國土計畫指導權,遭民間批評國家自廢武功。(上下游資料照)

彭作奎:國土計畫若無執法,猶如自我陶醉

多數縣市不願保留足夠的農地,搶劃農地為城鄉發展用地,中央無力遏止,甚至放任爭議計畫先後闖關。長年推動國土改革的李根政在 2020 年 4 月投書,怒批問題根源在行政院,從國發會到政務委員「嚴重瀆職」、「扯後腿」,國土改革理想盡失,甚至淪為「土地利益競奪戰場」。

曾為護農地辭官的前農委會主委彭作奎評論,政府宣布的 81 萬公頃農地中有許多河川地、山坡地(國土保育區)充數,真正鄰近都會區數萬公頃的優良農地,被地方政府偷天換日劃入城鄉發展區,國土改革若無嚴格執法,猶如「自我陶醉,沒有任何意義」。

中央自毀原則,國土計畫威信盡失

彭作奎的警示一語成讖,全國國土計畫推動八年,追求的安全農地總量看似達標,但實際上多有濫竽充數,如今更面對多所縣市政府抵制或觀望不願配合國土計畫作業時程。

內政部長劉世芳雖稱國土計劃如期上路期程不變,農業部也宣示,「正在規劃農業發展地區堆疊式資源投入」,期望藉由差異化補助來誘使地方政府依照功能分區精神劃設農地,但實際上國土計畫這八年來,已經不斷向派系政治與既得利益退讓,國土改革理想早已支離破碎。

從學界跟民間角度,雖屢屢對執政黨多有批評,但最終仍寄望國土計畫體制上路,盼望國土計劃指導空間發展的原則能夠確立,藉以遏止政府為土地開發利益而罔顧規劃原則的失序發展。

然而回看國土計畫推動進程,中央不斷自毀原則,國土計畫改革理想淪為討價還價的菜市場,甚至以尊重地方自治為名,放棄上位計畫對下位計畫的管制權,對桃園市、屏東縣離譜的農地劃設行徑一再退讓,最終讓國土計畫威信盡失。

國土計畫之亂系列:

國土計畫之亂01》桃園農地乾坤大挪移,上千公頃都計農地應保留,卻全劃城鄉發展區

國土計畫之亂02》屏東 4 萬公頃優良農地消失,都計農地全取消,農業部反對、內政部放行

國土計畫之亂03》「屏東可以,雲林為何不能?」雲林縣翻案國土計畫,動員民意抗衡中央

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留言 5
  • Nep Lin
    執政黨就是幹 雲林縣不是自己人
    09月05日14:41
  • Jonathan Yeh
    難怪桃園會有鄭百億
    09月05日12:18
  • 木子
    如此被玩弄 就獨立(用他的招)
    09月05日10:31
  • 馬克
    嘎你老木!農民被利用完了!可以丟掉了!這些政客衹會圖利財團!要土地建廠馬上為它找地變更!要種電什麼地都可以!農民的土地也是祖上辛苦留下!又不是近幾年為炒地皮購買!說的好聽!什麼土地正義!衹有圖利背後金主財團是正義!台灣所為正義巳死!衹有利益才是政客們的正義!
    09月05日11:40
  • 神期楊$神乎期技$
    都垃圾「支那黨渣」⋯沒一個乾淨的!💩 夭壽「黑金貪污詐騙犯罪集團republic of 支那」始終是炒地、炒房、炒股、炒匯、炒金、炒、、、價的「賊頭」!💀 夭壽黑金貪污詐騙犯罪集團republic of 支那偽金融市場/莊家詐賭賭場「哪來的外資」?都「假的」!💩 💀夭壽黑金貪污詐騙犯罪集團 republic of 支那/中華民國/終華冥國/中國/終國chinese「竄逃/寄生/殖民剝削壓榨毒害台灣」⋯始終是「假公濟私豢養黨畜、不公不義階級特權、全面打壓欺負台灣人Taiwanese」的偽民主真畜生政權!💣
    09月05日14:31
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