政府關門危機，美國人民怎麼看？

每年 10 月是美國政府下一財政年度啟動的日子，如果國會在此之前無法對聯邦預算達成共識、通過撥款法案，恐將讓政府陷入隨資金短缺而來的「關門危機」。

今年 9 月，若非參眾兩院壓線通過《臨時支出法案》，讓聯邦政府得以繼續營運至 11 月 17 日，美國便很可能會面臨拜登政府上任後的第一次停擺。

本集換日線關鍵字 Podcast 節目邀請到美國台灣觀測站共同編輯李可心，和我們聊聊美國為何經常面臨關門危機；萬一關門，又將造成哪些巨大影響。

問：美國聯邦預算的編列與國會決議過程。

民主國家最重要的就是三權分立，這三權各自會去制衡另外一權。花錢的主要是行政單位，比如負責外交的國務院，還有負責國防的五角大廈。在台灣，我們的預算是先由行政院各部門提出之後，送到立法院，再由立法院審查，在美國也是相同的概念：由總統提出各部門想要的預算，送去立法機關，就是他們的國會。比較特別的是，美國的國會跟台灣不太一樣，他們分了參、眾兩院，兩院都要分別審過聯邦預算。

美國一開始審預算的過程比較簡單，但是到了 1974 年的時候，因為發生了水門案，開始出現不滿行政部門權力過大的聲音，國會於是制定了更確切的預算審核程序。大家猜猜看：從 1974 年到現在 2023 年，有幾次他們是準時在預設時間內通過預算的？答案是 4 次。

跟大家介紹一下這個流程：假設我們現在要通過 2024 年的預算，美國行政管理和預算局會在 2022 年告訴各個行政部門，接下來有哪一些政策是優先政策，針對財務上限提供一些指引。各部門接著列出預算，行政管理和預算局會再據此決定，整個聯邦行政部門要花的總金額。他們大概有 6 個多月到 7 個月的時間可以做準備。到了 2023 年 2 月的時候，就會由總統拜登向國會提出預算請求。

第三階段就是國會的工作了。大概 3-4 月的時候，國會參、眾議院會分別針對總統提出來的預算通過一個決議案，這個決議案基本上就是國會認為「你們應該要怎麼花錢」。現在參議院是民主黨比較多，眾議院則是共和黨主導，所以他們可能會推出不太一樣的預算案，再由 conference committee 這個委員會在兩院之間交涉，將兩個決議案整合成一個。我這邊小小補充一下，其實美國所有的法案，包括台美關係的基石《台灣關係法》都是要參、眾兩院共同通過的，而且法案要使用一模一樣的文本，所以他們兩邊一定要去交涉。

回到這個決議案，大家可能會覺得，合併為一個預算案之後，是不是就可以撥款了？並沒有。這個決議案只是跟你說，我覺得應該要怎麼花錢，但是我能不能真的撥款給你，還要再另外一個叫做「撥款法案」。所以他們決定好了之後，5-6 月之間，他們會在參、眾兩院都各有一個撥款委員會。這個撥款委員會底下又有 12 個子委員會，分別針對不同的行政部門，像是國防委員會對應五角大廈、外交委員會對應國務院。

子委員會針對他們對應的行政機關，審核相關的行政計畫和預算，並且做出修正。表定 7-10 月，所有委員會都通過預算之後，這些撥款法案就到兩院去表決。參議院跟眾議院不一樣的地方在於眾議院是以各州的人口比例去劃分的，參議院則是各州兩個參議員，所以參議員人數比較少，眾議院人數比較多，也被認為更能夠體現人民的聲音。通常都是眾議院先審完，把撥款法案交給參議院，可能參議院他們最後提出來的法案也會跟眾議院有一點不同，需要再去協調，最終他們都要提出一模一樣的預算案。

這個過程其實有很多國會議員也不了解，因為真的太複雜了，可能是議員助理告訴他現在到什麼階段了，他跟著這個 flow 去開會。

問：「持續決議」（Continuing Resolution，CR）指的是在預算談判期間提供臨時資金，讓政府短期內可以繼續運作。請問 CR 通常會由誰啟動？可以延續多久？萬一 CR 後依然破局該怎麼辦？

CR 由參、眾議院共同提出、通過，這一次通過延長 45 天，所以是到 11 月 17 號。這次的 CR 除了包括一些聯邦公務人員的薪資以外，他們還有規定給夏威夷大火的災害重建費用要繼續給，他們會依據持續給的費用金額去決定還要再延多久。

大家會問：如果 CR 到期了，還沒有達成共識的話該怎麼辦？其實還可以再通過一個 CR，因為 CR 並沒有數量限制。2001 年的時候創下紀錄，通過了 21 個 CR，其中有連續 10 次都是一天，故意施加壓力，讓國會可以趕快通過議案。

問：最近一次政府關門事件，發生在 2018 年川普任內，也是史上最上的停擺。當時發生了什麼事？

當時的總統川普要求一筆經費在美墨邊境築牆，防堵非法移民，但是眾議院的議長裴洛西還有多數的民主黨人都不同意，導致一直僵持不下，最後政府關門了 3 次。最後一次關了 45 天之久，也創下美國的政府關門史上最長紀錄。

我還記得當時有一個朋友，他剛好在申請美國公民，即將在聖誕節前夕面試。他原本想得很美好，等拿到美國公民之後，他就可以送自己一個禮物，去放個長假。結果因為政府關門，最後的面試沒有舉行，他當然也就沒有拿到他的美國身份，整個計畫都泡湯了。

剛才提到，美國過去只有 4 次準時通過預算審核，所以政府面臨關門危機的機率還蠻高的。現在美國各行政部門都有一個內部手冊，告訴員工如果政府真的關門了該怎麼應對，比如國務院的簽證服務會減少，另外一些非必要的外訪也可能會取消。如果現在有人在美國旅遊，遇到政府關門，國家公園還是可以去，但就沒有人維護，所以很多層面都會影響到。但例如退休金或是你的社會保險，這個預算已經編列了，還是會繼續支付，但是剛剛提到政府機關的預約服務，就可能都會受到阻礙。

至於對外交的影響，像是國防部底下分好多不同的 program，一些很重要的絕對不能停，但最近討論度比較高的給烏克蘭的軍事援助，因為是以單獨的預算案撥款，所以現在停擺。

問：這一次具體遇到了什麼問題，導致兩院難以達成共識？

大家可以把美國的共和黨理解為比較偏保守派，他們在政府的設想上面，通常會偏向小政府。這一次共和黨有大概二十幾個人的強硬派，要求眾議院議長麥卡錫一定要裁減預算，把總額恢復到在 COVID 之前的費用。之前為了應對新冠疫情，美國發了很多救濟金，以及和醫療相關的費用；他們覺得現在 COVID 趨緩了，就要回到 pre-COVID 的標準。

但是大家也忘了一件事情，COVID 過後有俄烏戰爭和通膨，如果你真的要把那個數字拉回到當時，也不是這麼簡單的事。他們要求裁減的金額非常多，麥卡錫在當上眾議院議長的時候，承諾黨內強硬派願意刪減，但沒想到這次再怎麼刪，都沒辦法達到強硬派要求的程度，甚至直接說，你如果沒有按照我要求的數字，我就要罷免你，給麥卡錫很大的壓力。

麥卡錫本來盡力刪減，不願意接受 CR，但是上個週末卻突然轉向，開始跟不希望政府關門的民主黨人合作，通過了 CR。想當然，這些強硬派氣炸了，當中的領頭羊、弗羅里達州的眾議員蓋茨（Matt Gaetz）提出麥卡錫的罷免案。這些強硬派背後的支持者其實就是川普，川普在 2018 年也是非常地強硬，當時甚至說如果不讓（築牆預算）通過，我就提出緊急狀態，動用我要的資金。

現在快要進入美國 2024 年 11 月的選舉，在這之前共和黨會先舉行初選，到底拜登最後是否會再次與川普對決，還是其他的共和黨參選人；以及強硬派的聲量可以維持到什麼時候，都是大家在觀望的。

麥卡錫在轉向前說了一句話，” There has to be an adult in the room. ” 我必須要像一個成人一樣，不要讓政府關門。我覺得民主國家，政治就是妥協的藝術，你可以看到這些強硬派，他基本上是不願意做任何的妥協。但我覺得美國有從過去的對立慢慢恢復當中，這也和大家比較熟悉社群媒體的運作，知道演算法會不斷加深原本的意識形態有關。至於有沒有好到大家可以慢慢放下自己的成見，要求不再那麼強硬，我覺得還要觀察。

但我個人覺得，這一次麥卡錫願意跟民主黨合作，讓政府不要關門，凸顯了在共和黨裡面還是有一部分的人願意妥協。要知道的是民主黨他們也妥協了，因為拜登很要求的一件事情，就是希望繼續提供烏克蘭援助，但在這一次的 CR 裡面並沒有包含烏克蘭的援助。

問：美國人民怎麼看？

其實我覺得很有趣的一件事情是，我在研究 CR 這個東西的時候，身邊有很多美國朋友，他們不知道什麼是 CR。像今年 6 月有一次美國債務上限，當時我很多美國朋友沒有這麼關注美國政治，他們只覺得，欸之後好像就沒事了。但他們不知道，其實這個過程當中是有非常非常多的交涉，他們沒有真的那麼理解這當中的機制是怎麼運作的、背後有哪些的政治人物在妥協、哪些是非常強硬的等等。相較之下，大家比較會關注的是人物的事情，例如說像是這次的麥卡錫，眾議院議長選得這麼辛苦，然後現在又要被踢掉了，我覺得這件事情反而比政府會不會關門更受到關注。

編按：本集節目於美國時間 10 月 3 日凌晨錄製，當時針對麥卡錫的罷免案已被提出，但尚未表決；同一日，麥卡錫被以 216：210 票罷免通過，成為美國史上第一位遭罷黜的眾議院議長。

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