開箱印尼的新首都努山塔拉　想要幫首都搬家，會遇到哪些困難？

上週六，印尼迎來獨立79週年紀念日，即將卸任的總統佐科威（Joko Widodo）與下一任總統蘇比安托（Prabowo Subianto），在新落成的總統府前舉行紀念儀式。

場地雖新，但如果將目光拉遠一點，會發現儀式現場似乎有點冷清；轉頭放眼望去，還能看見遠處林立的鷹架、挖土機。

會出現這樣的景象，是因為這場儀式所在的地點，並非長久來大家熟知的首都雅加達，而是即將成為印尼新首都的城市——努山塔拉（Nusantara）。

開箱！印尼的新首都努山塔拉

其實，印尼的「遷都大業」規劃已久。在2019年的國情咨文演說中，佐科威首度提出在婆羅洲開闢新首都的大膽計畫。他把這座新開闢的城市命名為「努山塔拉」，在印尼文中意思是「群島」，象徵著這個由1萬7千多個島嶼組成、世界上最大的群島國家。

佐科威在10年執政生涯的最後，積極推動努山塔拉的建設，希望能在8月17日印尼獨立日之前完成主要建築，在此舉辦慶祝典禮，藉機開箱新首都。此外，他也期待自己執政的最後幾個月，能在全新的首都工作，具體展現自己10年來的執政成果。

然而，努山塔拉的建設過程中，陸續經歷疫情來襲、資金短缺等困境；6月初，努山塔拉管理當局的局長、副局長還相繼宣布辭職，導致建設進度落後。

到了8月17日當天，印尼政府在努山塔拉與首都雅加達，同步舉辦獨立日儀式；佐科威與新任總統，則共同出席史上第一場在努山塔拉的國慶典禮。不過，努山塔拉的典禮原本預計將有8,000人出席，卻因工程延誤，當地無法同時供應太多人的食宿需求，最終縮減到只剩下1,300人參加。

雅加達，不好嗎？

等等，那原本的首都雅加達不好嗎？為什麼佐科威這麼迫切想搬家？

自1945年從荷蘭手中獨立後，位在爪哇島上的雅加達，一直都是印尼的行政與經濟中心。隨著印尼的經濟蓬勃發展，都市化程度快速提升，雅加達逐漸發展成擁有1100萬人口的巨大都會區；如果把周邊的城市也納入，整個大雅加達都會區，總人口更超過3千萬人，是世界上第二大的都市圈。

但是，沉重的人口負擔，卻漸漸壓得這座城市喘不過氣。現在的雅加達，由於人口過度密集，面臨全球最嚴重的塞車與空氣汙染問題。

此外，由於當地多數居民，都是靠抽取地下水獲得水源，加上氣候變遷導致豪雨與洪水頻傳、海平面上升，整個雅加達正在緩緩下沉中。根據專家測量，雅加達的某些地區每年下降約25公分，為世界上下陷速度最快的城市之一。到了2050年，雅加達大半地區都將被淹沒。

除了環境因素，由於印尼的經濟活動集中在爪哇島上，政府也希望藉由遷都促進印尼各地平衡發展。佐科威曾在演講中提到，首都為一個國家的象徵，也是進步的體現，而遷都就是「為了實現經濟平等與正義」。

建一座新城市，好不容易

根據《洛杉磯時報》報導，麥基爾大學（McGill University）地理系副教授、專門研究城市建設的莫瑟（Sarah Moser）指出，現在世界許多國家，都紛紛規劃、建設新城市，「我們正處於一場新城市的熱潮中。」

然而，要成功建造一座新城市，需要眾多因素互相配合，包括足夠的資金、政府的政策支持，以及地點合適等等。一座理想中的城市，並不是有地、有建築，就能一步到位，莫瑟強調，

「從零開始建設一座新城市，永遠比人們想像的更困難1,000倍。」

遷都界的前輩：緬甸

舉一個比較慘痛的例子，緬甸自2002年起興建新城市奈比多，並於2005年正式遷都。奈比多位於緬甸內陸，經過政府大力建設，從無人居住的叢林化身為「進步」的現代都市，有寬廣的高速公路、規劃完善的政府住宅，還有大型購物中心、大公園、動物園等設施。

不過，看似萬事俱備的奈比多，卻少了最重要的一項組成分子：人。

由於對於民眾生活所需的基礎建設缺乏規劃，即使已經成為首都將近20年，現在的奈比多仍然一片冷清，很少人想要真的搬到此處生活。反觀原本的首都仰光，即使沒了首都的頭銜，仍然是緬甸的金融、文化中心，人口也仍持續增長中。

佐科威的美好遷都藍圖

當初佐科威特別選擇人煙稀少的婆羅洲開發新首都，除了因雅加達的面臨的滅頂危機，也希望藉此讓印尼各地的經濟能均衡發展，從西部的爪哇島，擴展至印尼東部。

依照印尼政府的規劃，總計2萬名公務員將陸續由雅加達搬移到努山塔拉；且預計於今年9月，會先讓第一批約1萬2,000名公務員前往。而到了2045年，努山塔拉的居民人口，將達到約190萬人。

政府也宣布，將把努山塔拉打造成一座永續都市，陸續實現零貧窮率、零碳排放等目標；並完善城市的排水與蓄水系統，成為能夠妥善收集、處理雨水的「海綿城市」，避免步上雅加達的後塵。

不過，在政府美好的願景背後，卻有許多人不禁擔憂，努山塔拉會不會重蹈緬甸的覆轍？從努山塔拉開始建設，一路面臨了多項爭議與挑戰，包括資金危機、環境爭議、遷都的實際功效等。

遷都難題之一：錢不夠用

首先，決定首都能不能順利建設的一大關鍵，就是有沒有足夠的錢。

「東亞論壇」（East Asia Forum）提到，近日印尼的審計機構發布的報告中，指出努山塔拉建設計畫的「預算超支且效率低下」，不但預算不斷增長，建設內容也偏離計畫，許多項目都未照最初的規劃執行。東亞論壇警告，不斷增長的建設預算，很可能「對國家的財政健康構成風險」。

此外，根據努山塔拉建設計畫的官方網站，整個計畫預計將花費約350億美元，其中，印尼政府承諾從國家預算撥出的資金，僅占整體預算的20％；剩下的80％則需依靠外部投資。

財經新聞媒體CNBC指出，印尼政府希望能仰賴外國投資者，補足大部分資金；但是外界對於計畫成功與否的擔憂，可能讓投資者猶豫是否應投入資金，進而影響計畫的進度。

馬來亞銀行（Maybank）的經濟學者李如葉（Lee Ju Ye，音譯）就提到，除非印尼政府能對努山塔拉計畫的可行性，提供可靠證據，並能保證新政府上任不會影響計畫進行，否則難以確保80％的外國投資。

另一方面，若印尼政府能投入高於20％的資金，使現階段的基礎建設完善，也可能增添外國投資者的信心。

遷都難題之二：建設環保都市，就是保護環境嗎？

在印尼政府發表的美好藍圖中，努山塔拉將成為一座永續、環保的新都市：多數交通依靠大眾運輸或自行車、使用的能源皆為再生能源、妥善保護周遭森林、到2045年實現碳中和目標等。

不過，許多環保團體、當地原住民都對此抱持懷疑態度。他們認為，即使新都市以「永續」為核心價值，但是在建設的過程中，仍必須砍伐原本的森林，並迫使當地居民、原住民搬離原本的住處，這些都並非環保的行為。

若未來新首都吸引大批移民來到，帶來新興的商業活動，更是可能對周遭的自然環境造成威脅。即便政府在別處重新植林，也需要數十年、甚至上百年才可能成功重建一座森林。

此外，根據《洛杉磯時報》報導，新首都可能侵占當地瀕危物種的棲息地，一名原住民農民阿爾曼（Arman Jais）提到，新首都的水壩建設，已改變當地的河流環境，擾亂漁業進行；此外，水壩工程的噪音令阿爾曼難以入眠，甚至聯想到過去造訪雅加達時，擁擠、悶熱的體驗。

「我無法想像如果新首都變成第二個雅加達，會發生什麼事。」阿爾曼表示，「作為原住民族，我們最擔心的就是這個。」

遷都難題之三：人民願意來這裡生活嗎？

如果印尼希望成功遷都，不會變成奈比多第二，許多專家都強調，印尼政府必須優先考慮，人們在此處生活所需的一切基礎設施，例如學校、醫院、社區機構等，否則民眾不會想要搬入努山塔拉。

然而，一名2年前從附近搬到努山塔拉的居民提廷（Titin），在《洛杉磯時報》的訪問中描述他搬到努山塔拉後的生活，包括管線尚未建置完善，必須購買罐裝水使用；缺乏垃圾處理服務，必須將廚餘送到鄰近城市；租金持續飆升，且他的臨時住處，每逢下雨就會淹水。

「這裡不太方便，」提廷表示，「自從我來到這裡後，並沒有任何改善。」

另一位負責進行建設的工人，匿名受訪時則表示，為了滿足佐科威規劃的時程，他們不得不趕工，將原本三年的工作量，壓縮至一年內完成。倉促的時程，導致現階段連工人的住房都嚴重短缺。

他提到，「通常會先建設道路，再建造住房；或先確認水源再建造房屋。但是現在的狀況是，所有東西都同時建設。」

遷都難題之四：雅加達沒有那麼容易取代

新首都是否真的能緩解雅加達「人太多」的壓力，也是許多人質疑的重點。「牛津經濟研究院」（Oxford Economic）指出，雅加達為印尼金融、商業、IT等重要產業的重鎮，「公共行政」只佔了整體產值與就業的少部分。就算政府部門移往努山塔拉，對多數人來說，留在既有的商業區，經濟效益仍然更勝一籌。

因此，牛津經濟研究院推測，遷都並不會改變雅加達在經濟方面扮演的角色；換句話說，雅加達的人口、產業還可能會繼續膨脹，現在面臨的環境危機，並不會因此改善。

印尼一位在永續領域深耕多年的城市規劃師西馬瑪塔（Hendricus Andy Simarmata）提到，如果政府想要解決雅加達的危機，比起搬遷首都，更應透過在不同地區建立大學、工業園區等，來限制雅加達的擴張，減緩都市化速度。

新首都不需要成為第二個雅加達

雖然一路上爭議不斷，印尼遷都往努山塔拉的計畫，仍在一片質疑聲浪中步步推進。

萬隆理工學院（ITB）區域規劃發展專業的教授菲爾曼（Tommy Firman），在印尼《羅盤報》（Kompas）的訪問中提到，政府最初建設努山塔拉時，主要僅是想搬遷行政中心；政府的確期待努山塔拉能均衡區域發展、推動當地經濟，但並未將此預設為經濟中心。

然而，隨著建設計畫進行，政府似乎逐漸對努山塔拉賦予厚望，期待此處能成為印尼的下一個經濟、技術中心，「如果真是如此，那這就像是在建設一個新的雅加達，只是規模比較小。」但是打造「第二雅加達」，反而可能讓資源再度集中單一城市，同樣會導致經濟發展不均。

菲爾曼建議，印尼或許可以參考美國首都華盛頓特區，或澳洲首都坎培拉的模式，雖為國家首都，且經濟運作有一定規模，但國家的經濟中心仍為其他大城市，「華盛頓特區的存在不是為了成為第二個紐約，坎培拉也不是為了成為另一個雪梨。」

此外菲爾曼也提到，如果政府不希望將資源集中於特定地區，應同時在其他地區，發展具有地方特色的經濟中心，例如培養海事中心、農業重鎮等，如此才能真正實現經濟均衡發展的願景。

加入 DQ地球圖輯隊 LINE Notify ，一起看透全世界

延伸閱讀：
雅加達年年下沉 印尼總統宣布：遷都婆羅洲！全世界沉最快的首都 印尼總統向雅加達說再見斥資1200億 緬甸打造沒人來的首都奈比多

參考資料：
Nusantara: Celebrations planned in Indonesia’s costly ‘symbol of progress’All eyes on NusantaraIndonesia holds curtailed Independence Day event in troubled new capitalIKN Tidak Perlu Menjadi Pusat Perekonomian seperti JakartaTerbuka Peluang Pemindahan ASN ke IKN DiundurIndonesia is moving its capital from Jakarta to Nusantara. Here’s why it won’t be so easyA capital is born: The impact of Indonesia moving its capital cityOne nation’s solution to overcrowding: Carve a new capital out of the jungle