今(2024)年是公糧保價收購政策第 50 年,台灣從日治時期起就有公糧,1974 年因國際石油、糧食危機,政府便開始實施「稻穀保價收購」,確保國內糧食安全,從此公糧收購價格就成了國內稻米市場價格交易的絕對指標。
務農成本年年上揚,但公糧多年未漲,立法院於今年 7 月決議,公糧應漲價 5 元,但農業部認為公糧漲價將帶動稻米生產面積,但食米量持續下滑,應鼓勵稻農轉作調節面積,而非持續擴大。朝野雙方僵持不下,總預算案因此卡關。
公糧保價收購政策牽一髮動全身,水稻產業中有人希望漲價,但也有人反對,農業部提出 123 政策取代公糧漲價,為何產業多數不看好?《上下游》推出系列四文,回顧公糧成因,也訪問各地水稻產業人員及專家,同時,執掌公糧政策多年的農糧署副署長黃昭興也提出回應,透過意見辯論,釐清公糧政策的未來方向。
由清朝至日治時期,以公糧成為母國糧倉
亞洲民族以稻米為主食,台灣亦不例外。逢甲大學國際貿易系教授楊明憲在《阡陌縱橫-彰化與臺灣農業發展》一書中提及,明鄭時期因注重軍糧,水稻逐漸成為台灣農業的生產重心,清領時期,台灣稻米如同福建省的糧倉,全台產量約二至四成輸往福建供應軍隊、眷屬所用,但後續台灣人口增加,且中國也從泰國、越南進口稻米,1860年後,稻米出口量慢慢減少。
日治時期,台灣水稻迎來產業的轉捩點,日本以「工業日本、農業台灣」為政策,將台灣作為日本的糧倉,透過水利建設、品種改良、栽培技術改進,成功提高台灣水稻的產量。
清領時期,全台水稻產量已從 1756 年的 6.4 萬公噸,增至 1861 年 17 萬公噸;但在日治期間,單位面積產量快速成長,1938年,全台糙米產量高達 140 萬公噸,在此期間,台灣曾一度半數稻米都輸往日本。
隨著稻米產量攀升,日本政府也在全台各地建起 226 座糧倉、存放公糧,二次世界大戰後由國民政府接收。
國民政府壓抑糧價,公糧保價收購確保糧安
1946 年至 1959 年間,政府採取田賦改徵實物、肥料換穀等措施,將公糧稻穀數量從 14 萬公噸,增至 1959 年 60 萬至 70 萬公噸,因存入略高於配撥數量,因此並未發生「爆倉」問題。但種種政策都是為壓抑糧價、降低工業生產成本,相對犧牲農民所得。
1973 年,全球發生第一次石油危機,務農生產成本上揚,且天候異常導致糧食減產,多重因素讓國際米價急漲,加上當時國內稻米產量下滑,政府掌握的稻穀佔總產量不到 10%。於是,1974 年起,政府開始實施保價收購,收購價高於市價,自此開啟公糧保價收購的篇章,該政策歷時半世紀依然屹立不搖。
被國家高度掌控的水稻產業,體質虛弱
爬梳歷史發展可知,稻米生產一直是受國家高度掌控的產業,不論是作為執政母國的糧食生產基地,或是由國家強制收購外銷,賺取外匯差價補貼工業,又或者強制「肥料換穀」,要求農民繳交稻穀後無法領回全額收入,部分強制換成肥料,幫助肥料工業興起,都是犧牲稻農權益,滿足其他部門需求。
在水稻產業收入長年被壓制的情形下,多數稻農成為政府或糧商的「打工仔」,對糧價沒有發話權,最終只得仰賴公糧收購價作為基本收入,再加上公糧價格是整體米價的絕對參考值,因此,公糧是否調漲,就成了農民最關切的議題。
國人食米量下滑,公糧已成燙手山芋
然而長年的保價收購,的確也讓水稻產業成了農業領域中最穩定的作物。1974 年之後,面積與產量增加,整體作物結構、農業資源也過度傾向稻米,1976 年全國糙米產量更高達 271 萬公噸,各地倉庫塞滿了公糧,政府的收購支出不斷增加。
隨著時代變遷,稻米不再是換取外匯的護國神山,兩岸情勢也不如過往劍拔弩張,對戰備存糧的需求不如以往,加上國人飲食西化、外食比例提高,米也越吃越少,水稻生產過剩,導致 1984 年必須推動稻田休耕及轉作政策。
根據農業部統計,1981 年,每人年均食米量約 99公斤,但 2023 年卻只剩 42.1 公斤。從糧食年報來看,每年食米量都再創新低。過往穩定糧食安全的公糧,成了年年爆倉的燙手山芋。
農糧署資料顯示,近十年來公糧保價收購平均年支出約 100 億元,不少公糧儲放時限一到,便釋出作為飼料,或是低價外銷,高額收購及去化支出成為沉重的財政負擔,農業部門更屢遭立法委員關心,也經常被監察院糾正。
公糧政策何去何從,決定稻米產業的未來
今年 7 月 16 日立法院決議通過,公糧收購價格每公斤調漲 5 元,引發朝野、國人討論。專研公糧政策的學者楊明憲認為,目前公糧討論已是「政治凌駕專業」,水稻生產結構失衡的源頭均是公糧保價收購,漲價將牽一髮動全身,且會排擠其他農業發展與建設,絕非農業之福。
農業部前部長、中興大學應用經濟系特聘教授陳吉仲認為,前兩次公糧漲價分別在 2007 年、2011 年,調漲都是因為隔年選舉,調漲後,產地穀價雖然短期內上揚,但水稻面積也快速增加,公糧乾穀一度多到倉庫不夠放,而後,產地穀價再次下跌,若公糧持續漲價,水稻產業恐難轉型。
無論學界或產業界,幾乎都同意台灣水稻產業應有所變革,提高稻米的品質、提升農民收入,是所有人的共識。然而,對於如何實現這兩項目標,則有不同意見。學者認為,若能逐步減少公糧,回歸市場機制,將有助於提高品質,然而也有稻農認為,公糧是整體糧價的支撐,若不能調高價格,農民收入不足,產業也難有活力。
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系列四文:
決戰公糧01》曾經國家緊抓水稻產業,強制繳穀、保價收購,如今成燙手山芋
決戰公糧02》公糧為稻米價格支撐,農業部堅持不漲公糧?漲價如何避免產量暴增?
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