1961年初，美國新總統甘迺迪上任後，國務院希望根據國家繼承理論，讓聯合國將兩岸視為中國的「兩個繼承國」，而不討論那一方代表「中國」，從而都成為聯合國會員國。[1] 可是，臺美就聯合國代表權問題的交涉，因外蒙入會案節外生枝。[2] 蔣介石為阻止蒙古人民共和國成為聯合國的會員國，要在安理會動用否決權，造成臺美關係空前緊張。最後關頭，臺美妥協，甘迺迪放棄推動「兩個中國」的企圖，蔣介石不否決外蒙入聯。外蒙入會案，是1960年代一場重要的外交戰，穩定了此後十年的臺美基本關係，卻也使臺灣錯失以「兩個中國」並存於聯合國來根本解決兩岸關係的機會。
1946年1月5日，根據《中蘇友好同盟條約》，中華民國承認蒙古人民共和國獨立。1953年2月23日，中華民國宣布《中蘇友好同盟條約》失效，撤銷承認外蒙古的獨立。1955年12月13日，中華民國駐聯合國代表蔣廷黼在安理會對外蒙入聯申請行使否決權，主張全蒙古是中國的一部分。這是中華民國在安理會僅有的一次行使否決權。[3] 1961年4月，外蒙古和非洲法語區茅利塔尼亞申請加入聯合國，外蒙入會案再次浮上臺面。這次，蘇聯將外蒙古和茅利塔尼亞捆綁在一起，威脅說中華民國如否決外蒙，蘇聯就將否決茅利塔尼亞入會。5月初，非洲12個法語國家一致決議，倘國府否決外蒙因而妨礙茅國入會，則12國將一致與中華民國絕交，並反對中華民國的聯合國代表權。
4月28日，美國駐臺大使莊萊德告知外交部長沈昌煥，外蒙入會案提交安理會討論時，美國將棄權，並分洽各國棄權，美方估計該案無法在安理會獲得7票多數。[4] 4月30日，蔣介石自記「外蒙參加聯合國提案，美態度始終曖昧不明，其代表史丁文生誘勸我棄權不投反對票，而蔣廷黼竟信之不疑，可嘆。」[5]
5月初，蔣廷黻返國磋商，指出「對外蒙古入會我若使用否決權，則反感大；若棄權，則反感小。將來使用否決權所招致之反感，可能對我代表權有不利之影響，我不可不考慮：代表權要緊？抑外蒙古要緊？」[6] 蔣介石連續兩次接見蔣廷黻後，5月12日，沈昌煥正式告知莊萊德：外蒙案如在安理會獲7票多數，中國必予否決；如確不足7票，可考慮准由蔣廷黻代表酌情棄權。[7]
當時，為消除國府對中國代表權的疑慮，美國副總統詹森銜甘迺迪之命，於5月14日、15日訪問臺北，和蔣介石先後舉行三次會談，強調美國對中華民國在聯合國地位的支持，但未詳談外蒙入會案。[8] 5月23日，國務卿魯斯克向甘迺迪建議，給予外蒙古外交承認，互換使節，得到甘的同意。[9] 6月8日，國務院公開證實美國與外蒙古談判建交。蔣介石認為「此其動向乃對我國主權於不顧，豈不等於又一次出賣我國乎？…… 其有意侮辱我政府，不勝痛憤，乃命沈部長正式加以斥責。」[10]
甘迺迪上任後，試圖利用中華人民共和國和蘇聯的分歧，探索同親蘇共產黨國家交往的新模式。魯斯克安排與外蒙談判建交，事先未同臺北充分協商，激起蔣介石不滿。中國代表權交涉，美蒙建交談判，臺獨人士廖文毅訪美等三案迭加，[11] 使蔣介石對美國的不信任感加深，認為美國對華政策已發生重大變化。6月20日，蔣介石接見莊萊德，指責美國決定與外蒙古建交，事前並未與國府商量，事後則僅以一紙通知書送達外交部，是「根本漠視我政府，抺煞我中華民國之地位」。蔣指出：「須知承認外蒙古偽政權的影響即是承認共匪之先聲」，凡屬與「國格有關者，均涉及政府對國家與人民之責任問題，義無反顧之餘地。」他罵美國「處理此等有關我國重大權益的問題時，則又一意孤行，不經事先磋商，強使我事後承認。此不但違反信義，且係對我政府與人民之重大侮辱。」蔣介石要莊萊德正告國務院，廖案、蒙案及代表權三案均涉及國家基本問題，「我政府決不能再有遷就忍讓之餘地」。[12] 當時，美國政府邀請蔣經國訪美以交換意見，但蔣介石於6月下旬予以拒絕，[13] 痛罵民主黨外交「幼稚卑鄙」，「匪夷所思」，「不足信賴」。[14]
因蔣介石對美的嚴重抗議，7月1日和4日，蔣經國兩次找中情局臺北站站長克萊恩談話。[15] 克萊恩與甘迺迪國家安全助理彭岱是哈佛大學同學，又與蔣經國私交極好，他開始成為兩蔣與白宮直接溝通的密秘渠道。7月7日，克萊恩回美向彭岱報告臺北實情，使白宮認識到蔣介石與國務院矛盾的嚴重性。[16] 7月7日晚，彭岱與駐美大使葉公超密談，葉公超說明國府對美國新政府產生疑慮的原委。彭岱表示甘迺迪無意承認中共，且下令無論如何應阻止中共進入聯合國。他詢及國府反對外蒙入會，是否因雅爾達密約，葉答以「人乃感情動物」，彭岱表示理解。彭岱說，友邦之間最需要者為互信互諒，不能彼此猜疑作弄。[17] 7月15日，蔣介石在日記中寫道「美對我聯合國代表權問題已表示重新協商，聞其兩個中國政策已由白宮決定取消云，但其外蒙承認政策尚在僵持中。」[18]
7月14日，甘迺迪致函蔣介石，請他派可完全信任的代表，赴美協商。甘迺迪表示，他已下令駐東京大使館暫不發給廖文毅簽證；對美蒙建交問題，雖然美國是基於戰略上的考量，但顧及國府立場，可以延緩對外蒙古的外交承認，希望國府避免在聯合國使用否決權而影響到較重要的中國代表權；關於中國代表權問題，認為緩議案勢必失敗，必須使其被認為實質問題而非程序問題。他強調「盡一切可能途徑支持中華民國，並反對中共進入聯合國。」[19] 蔣介石以甘函「情詞懇切為感，至此中美為匪共與外蒙問題與政策之矛盾，始有轉機乎。」[20] 7月24日，克萊恩回臺拜見蔣介石，讓蔣認識到甘迺迪同國務院在對華政策上可能有分岐，國務院要推動「兩個中國」但白宮未必完全讚同。[21] 蔣介石遂決定派副總統陳誠訪美，認為「至此中美關係乃呈合作友好之象。」[22]
陳誠和甘迺迪、魯斯克等於7月31日和8月1日的兩日內，共進行四次會議。甘迺迪說明，與外蒙古建交，主要是為在北京附近增設情報據點，但因為中華民國反對，他已決定將建交案擱置。對外蒙入會案，魯斯克表示，拒絕外蒙古入會及維護中華民國自身聯合國地位，必須慎選其一。外蒙古問題在美國本係小事，以其影響中國代表權問題而嚴重。魯斯克說，美國不擬與國府「協同在安全理事會拉足棄權票數」。葉公超追問「美方曾有拉足安全理事會五理事國棄權，以阻外蒙古入會之議，何以嗣後變卦？」魯解釋：「中美如協同勸令他國棄權，以阻外蒙古入會，則非洲國家仍將視為形同否決，因而有對中美報復之虞。」葉質問：「美方此一看法，是否前所未及？」魯坦承：「確係如此。率直言之，此為蘇聯藉非洲國家向各方之敲詐。」葉反問：「可否使非洲國家對蘇聯施用壓力，而令其在茅利塔尼亞入會案上棄權？」魯表示此舉沒有希望。[23] 陳誠當即表示雙方會談不是彼此要說服對方，而是要坦率研究對付蘇聯的方法，陳宣示：「關於外蒙古入會案，倘能做到安全理事會五國棄權，我可棄權，否則我不能有其他決定。」魯斯克警告「美將保留自由行動之權。」[24] 讀了這些會談紀錄，蔣介石認為「美對外蒙入聯合國希望我不用否決權，其威脅程度如故，可笑可恥之至。」[25]
8月15日，甘迺迪再以長函力勸蔣介石，曉以利害。甘迺迪表示，為達到阻止中共進入聯合國之更重要目標起見，勢必就較為次要之外蒙古入會問題運用戰術彈性。如國府對外蒙古入會案能不使用否決權，美方準備無限期延擱承認外蒙古談判。[26] 8月26日，蔣介石回函，外蒙古入會問題涉及基本國策與聯合國憲章原則，無選擇餘地。[27] 9月6日，甘迺迪以重話對蔣表示，外蒙古問題將是今秋能否阻止中共進入聯合國的決定性因素，對美國至關重要，如果臺美不能達成一致，美國必須保留選擇的自由。[28] 對此，蔣介石認為「此乃其國務卿魯斯克壓迫我最後之一著，應慎重研究，依理依法以覆之，不可作意氣用事也。」[29] 9月10日，蔣介石回覆甘迺迪，強調：中國代表權問題及吾人反對外蒙古入會一事，不僅關係敝國在聯合國席次之保持，且實為我國家尊嚴與民族自尊心之所繫。倘敝國竟屈服於國際勒索敲詐，而容許外蒙古入會，則吾人放棄道義立場之後果，將造成一項致命之打擊，即使敝國續獲保持聯合國之席次，亦無以補償此項損害。[30] 對於甘迺迪几次來函，蔣介石認為是「國務院對各方運動，以期達到其逼迫我轉變否決政策之目的，思之痛心。…… 只有否決外蒙，乃為死中救生唯一道路」[31] 甘迺迪來函起了反效果，讓蔣生起置之死地而後生之意。
9月19日，聯合國第16屆大會在紐約開幕，外交部長沈昌煥擔任中華民國代表團團長，身負否決外蒙入會的使命。9月25日，蔣介石報告，非洲法語國家和美國加大壓力，想使他屈服。對此，他發狠說「余惟有貫徹其既定之政策，否決外蒙，並作最後撤退聯合國之準備，衹要此一決心不為所動，則最後勝利必屬於我公理與正義之一方，何足為憂。…… 此實為我國對國際上最後一次之考驗也。」[32]
魯斯克在紐約先後於9月28日和蔣廷黻，29日和沈昌煥，葉公超會商。魯斯克表示，若中華民國被多數票否決或自動退出聯合國，其影響非但將使甘迺迪個人遭受打擊，亦為美國國際間一最大之失敗，值此關頭，他不得不重申深切憂慮，深盼勿低估退出聯合國後所產生的變化及此種變化對臺美之間的基本關係的影響。沈昌煥表示，對外蒙古使用否決權，「實以國策所繫」。[33] 與沈談話後，魯斯克打電話給莊萊德，要他去警告蔣介石， 他如果選擇「自殺性」否決外蒙，國府將會被聯合國趕出來，這必將影響臺美之間的基本關係。[34]
在魯斯克的威脅下，10月1日，蔣開始思考以不否決外蒙入聯，換取美國公開宣佈否決中共入聯。10月2日晨，總統府祕書長張羣和行政院副院長王雲五謁蔣介石長談，兩人同感勢態嚴重，強調如被迫退出聯合國，不獨危及今後臺美關係，且有礙反攻復國使命。[35] 午後，莊萊德晉見蔣介石，蔣請他澄清六點疑慮：一、美國政府是否確將於我國否決外蒙古入會時，投票贊成外蒙古入會？二、美國政府屆時是否準備發表類似白皮書之聲明，譴責中華民國？三、美國政府是否即繼而正式承認外蒙古？四、美國政府是否準備變更中美兩國間之基本關係？甚至考慮與我斷交？五、美國政府是否將於中共入會後，承認臺灣為中共領土之一部份？六、美國政府是否將使安理會先處理外蒙古案，迫使我國政府不得不使用否決權？蔣介石最後表示：「美國政府如能作滿意之澄清，而以兩國真誠合作為出發點，則我為維護甘迺迪總統領導自由世界之威望，且不增加美國困難起見，對於是否必須對外蒙古否決，自非不可商量，但中國政府決不向壓迫之方式屈服。」[36]；
蔣介石接見莊萊德，向美方探詢甘迺迪對華政策的底牌，首次透露否決外蒙古問題仍有可商量的餘地。10月3日晚，甘迺迪閱及莊萊德電陳蔣介石所詢待澄清各點，極感不安，立即派彭岱夜訪葉公超，轉達：全力保持中華民國在聯合國席位，並以一切方法阻中共進入聯合國。[37]
10月5日下午，接到彭葉密談報告後，蔣介石電示葉公超：若美政府能公開保證以一切方法在聯合國維我排匪，必要時在安理會否決共匪入聯，則我對蒙案不用否決權一節始可商量。[38] 葉公超當即將此信息轉達彭岱。10月6日下午，蔣介石再召見莊萊德，向莊掀開底牌：現在能解決這一問題的唯有甘迺迪本人。如甘迺迪願意提出具體保證，以一切方法在聯合國維我排匪，包括必要時在安理會中使用否決權。有此公開聲明，他可不對外蒙使用否決權。[39]
10月8日下午，因魯斯克反對，莊萊德奉令答覆，甘迺迪不便公開聲明在安理會使用否決權，這對於雙方在聯合國之共同地位必有損害，美國政府不願提及在安理會使用否決權一點，實基於自聯合國成立以來，美國對於入會案向來公開主張不使用否決權，此已為美國外交上傳統政策。[40] 至此，臺美談判卡殼，蔣介石震怒。10月9日，在讀了葉公超報告與彭岱交涉結果後，蔣責怪葉沒有忠實執行他的指令，反而在幫美國人說話，下令將葉緊急召回。[41] 安理會即將表決外蒙案，在此最後關頭，蔣介石準備玉石俱焚，還是懸崖勒馬？
10月12日凌晨4點，蔣介石初醒，「突思外蒙案，對美國壓迫無理言行不堪忍受，亦無可能轉變，但將國務卿強迫態度與我國堅定方針，在其最後否決外蒙案之前，不能不使甘迺迪了解其經過事實，故決令經兒轉告其駐臺情報主官（克萊恩），囑其代達甘迺迪，使其了解，使對今夜外蒙案討論以前，或可由甘轉令其外交人員，對我政策有所協調助益也。」[42] 巧得很，几乎同一時間，克萊恩接到彭岱不經國務院的密電，要他「與經國以私人非正式的研究，解決中美間對外蒙入會問題之辦法。」[43] 蔣經國得到克萊恩通知後，立即報告蔣介石。10月13日上午，蔣經國與克萊恩會面，對克表示，反對外蒙古入會的唯一真正理由，是許多人擔心外蒙古入會是國務院同意中共入會的前兆，而放棄使用否決權，會對臺灣內部政治造成空前的危機。克萊恩轉達，甘迺迪願以祕密保證的方式向蔣介石承諾，為阻止中共加入聯合國，美國將使用否決權。這個保證必須保持絕對機密，並以適當方式傳遞，蔣經國同意。[44] 10月14日，克萊恩再和蔣經國會談數小時，敲定蔣介石和甘迺迪協議草案。[45] 蔣介石得意地自記，在此「存亡關頭」，「乃蒙上帝保祐，竟在此際得能轉危為安，是國運昌隆之預報。」[46]
10月17日下午，經雙方同意，莊萊德晉謁蔣介石，口頭報告甘迺迪電令：一、「余願向閣下保證：在任何時間，如為阻止中共進入聯合國而有必要並能有效使用否決時，美國將使用該項否決。」 二、 該項保證不能公開，蓋不然勢必對中美雙方共同維護中國在聯合國地位之努力發生不利影響。如中國方面不慎透露，美方將不能不作外交上之否認。三、 甘迺迪擬於18日作一公開有力聲明，支持中華民國在聯合國之地位，其措詞如下：「美國一貫認為中華民國政府為代表中國之唯一合法政府，且一貫對中華民國政府在聯合國之地位及一切權利全力支持，是以美國堅決反對中共進入聯合國或其任何組成機構。」[47] 蔣介石承諾中華民國對外蒙入會案將不投否決票，並對甘迺迪口信守密，但要求美方提供書面紀錄，和刪去「如中國方面不慎透露，美方將不能不作外交上之否認」一語，莊萊德照辦了。[48]
10月16日，蔣介石接見克萊恩表示，他珍惜與甘迺迪如此坦誠交換意見的私人管道，希望維持其隱密性。[49] 在臺美交涉的最後階段，蔣介石將葉公超排除在外，也不讓沈昌煥知情。得知政策改變後，隔洋在外的沈昌煥請辭，[50] 10月18日，蔣介石對其解釋：「吾人所希望澈底消除『兩個中國』之陰影，與鞏固我在聯合國地位之主要目標，對方於此皆照吾人所要求者誠意實施，則我亦應以誠意應之，對外蒙古入會問題，決改變原定計畫，不作否決之準備。」[51] 4小時後，蔣介石再向沈說明「此次外蒙古否決政策之變更，乃與我原有目的並不相背，以當時冀於美方『兩個中國』政策無法消除，且對我代表權亦無保障，並不表示合作，故不能不作我寧為玉碎與破釜沈舟之決心。今美既有澈底改變其政策之決心與行動，故我為達成國家基本目的，與保持中美國交關係，乃亦不能不有此一改變。其對國家言，否決外蒙古事小，只可作為手段，而打破『兩個中國』陰影，確保聯合國席位，加強我政府為代表中國之唯一合法政府的地位，乃為我之最大目的。」[52] 10月19日，蔣介石自記「最後卒能依照預定方針實施無誤，其大部關係在於經國，克萊恩二人合作之力也，竟使此一已成失敗之局卒得轉危為安，感謝上帝保祐不忘。」[53]
10月25日下午，安理會表決外蒙古入會案，蔣廷黻奉命離席不投票，結果9票贊成，美國1票棄權。蔣廷黻宣示國府仍然認為外蒙古「完全無資格入會」，不使用否決權完全是應「非洲及其他地方很多友邦」的請求。[54]12月15日，聯合國大會表決「重要問題案」，以61票贊成，34票反對，7國棄權，通過第1668號決議，非洲12個法語國家都投票支持。[55]
綜觀1961年外蒙入會案，蔣介石因廢除《中蘇友好同盟條約》而不願承認外蒙古是「獨立國家」，真正原因是擔心美國立場轉變，允許外蒙入聯是承認中共的先聲，為中共進入聯合國鋪路。蔣介石本來就對美國立場充滿疑慮，甘迺迪競選時主張撤退金馬，當選後又提出「兩個中國」來解決代表權問題。而美國改變對外蒙入會案態度，又試探美蒙建交，完全事先不與蔣協商，反而向他施壓，蔣終於不堪侮辱而大爆發。
對於甘迺迪新政府，蔣介石以破釜沉舟的決心，對外蒙入會案實行否決權，不惜退出聯合國，然後步步為營，先是迫使美國終止與外蒙建交，和承諾對外蒙入會案棄權，繼要求美國公開承諾以否決權阻止中共入會未果，最後透過體制外的管道，取得甘迺迪的祕密保証。從一個弱勢地位，蔣介石以「寧為玉碎，不為瓦全」的自殺姿態，將臺灣推到懸崖邊緣，迫使甘迺迪斷絕「兩個中國」的任何安排，維持對中華民國的全力支持。以當時的臺美關係看，蔣介石在外交策略上是成功的，難怪他在年終反省錄中說「對美與聯合國代表權及偽蒙入會等問題，乃為我國十年來最激烈，最艱難的，亦是最大或是最後的一次。經過本年這一鬥爭，或將步入較能寬緩之地步乎？」[56]
蔣介石懸崖勒馬，顯然是被魯斯克會影響臺美「基本關係」的威脅所驚醒。蔣最擔心的是「美國政府是否將於中共入會後，承認臺灣為中共領土之一部份？」，莊萊德當場回答「美國決不承認臺灣為中共領土之一部份」。[57] 可見，蔣介石高喊「寧為玉碎，不為瓦全」時，真正在乎的還是臺灣的安全與地位。可惜，他當時的國家戰略卻是錯誤的，錯失以「兩個中國」並存於聯合國來根本解決兩岸關係的可能機會。不過這是我們「事後諸葛亮」的批評，對處於1961年時空的蔣介石不太公平。（推薦閱讀：汪浩觀點：蔣介石錯失「兩個中國」並存的機會嗎？）
*作者為牛津大學國際關係學博士，著作《意外的國父》（八旗，2017），《冷戰中的兩面派》（有鹿，2014）。