รัฐธรรมนูญกับการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย - ประจักษ์ ก้องกีรติ

ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย มีรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาและเป้าหมายที่เป็นประชาธิปไตยอยู่ 3 ฉบับ คือ ฉบับ 2489, ฉบับ 2517 และฉบับ 2540

ทั้ง 3 ฉบับมีจุดร่วมกัน 3 ประการสำคัญ คือ หนึ่งถือกำเนิดในช่วงที่ประเทศมีรัฐบาลที่นำโดยพลเรือน สอง ถือกำเนิดในช่วงที่ประเทศมีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย และสาม เป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยมีกระบวนการมีส่วนร่วมจากประชาชนอย่างสันติ 

ซึ่งเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับที่เหลือส่วนใหญ่จะพบความแตกต่าง เพราะรัฐธรรมนูญของไทยฉบับที่เหลือเกือบทั้งหมดเป็นถือกำเนิดขึ้นในยามที่บ้านเมืองขาดความเป็นประชาธิปไตย ทั้งเป็นผลผลิตของการรัฐประหารที่มีการฉีกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมทิ้ง ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 และ 2560 ก็อยู่ในข่ายนี้ 

ย้อนกลับไปดูรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ถือกำเนิดขึ้นในช่วงที่สังคมไทยผ่านพ้นจากภาวะสงครามโลกครั้งที่สอง และมีการผลัดเปลี่ยนอำนาจจากรัฐบาลอำนาจนิยมของจอมพล ป. พิบูลสงคราม 

ที่นำพาประเทศไทยเข้าร่วมสงครามมหาเอเชียบูรพาร่วมกับฝ่ายอักษะ มาสู่รัฐบาลพลเรือนของคณะราษฎรสายปรีดี พนมยงค์และขบวนการเสรีไทยที่มีบทบาทสำคัญในการต่อสู้และเจรจาจนไทยรอดพ้นจากการเป็นประเทศผู้แพ้สงคราม (เราเพิ่งฉลองวันสันติภาพไทยไปเมื่อ 16 ส.ค. ที่ผ่านมา)  

เป้าหมายสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือปรับเปลี่ยนให้ประเทศมีความเป็นประชาธิปไตยยิ่งขึ้น โดยมีบทเรียนมาจากความบอบช้ำของประเทศในช่วงสงครามโลกที่สังคมไทยตกอยู่ภายใต้ระบอบการเมืองแบบอำนาจนิยมของผู้นำกองทัพโดยปราศจากการถ่วงดุลภายใต้คำขวัญของจอมพล ป. ที่ว่า “เชื่อผู้นำ ชาติพ้นภัย” 

โดยเรื่องสำคัญเรื่องหนึ่งที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้แก้ไข คือ การกำหนดให้มีพฤฒิสภา (ต่อมาเรียกว่าวุฒิสภา) ที่มาจากการเลือกตั้ง (ทางอ้อม) เป็นครั้งแรกในประเทศไทย โดยกำหนดให้มีสมาชิกในสภานี้ทั้งสิ้น 80 คน และห้ามเป็นข้าราชการประจำ เพื่อแก้ไขปัญหาที่ข้าราชการประจำกลายเป็นฐานอำนาจของระบอบอำนาจนิยม 

รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ถือเป็นฉบับที่ 3 ของประเทศ ริเริ่มนำเสนอตั้งแต่สมัยรัฐบาลพลเรือนของนายควง อภัยวงศ์ และมีการจัดทำร่างผ่านการตั้งกรรมาธิการในรัฐสภา โดยมีนายปรีดี พนมยงค์ เป็นประธานการร่าง น่าเสียดายว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุสั้นมาก คือใช้อยู่แค่ปีกว่าๆ ก็มาถูกฉีกทิ้ง

เมื่อคณะนายทหารนำโดยพล.ท.ผิน ชุณหะวัณ ทำการยึดอำนาจล้มล้างการปกครองในการรัฐประหาร 8 พ.ย. 2490 ซึ่งทำให้ประเทศไทยตกอยู่ในการปกครองแบบอำนาจนิยมต่อเนื่องยาวนานถึง 26 ปี 

การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่ไม่มีใครคาดฝันในเหตุการณ์ประวัติศาสตร์ 14 ตุลาคม 2516 การเดินขบวนของคลื่นมหาชนที่นำโดยนักศึกษาและประชาชนทุกเพศ ทุกวัย ทุกอาชีพ ราว 5 แสนคน

ที่เริ่มต้นจากประเด็นการเรียกร้องรัฐธรรมนูญได้เปิดศักราชของการเมืองของประชาชน ที่มุ่งสร้างประชาธิปไตยจากเบื้องล่าง ในบริบทเช่นนี้เองที่ให้กำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ภายใต้รัฐบาลของนายสัญญา ธรรมศักดิ์    

รัฐธรรมนูญฉบับ 2517 เกิดขึ้นท่ามกลางกระแสเรียกร้องจากประชาชนที่ต้องการให้ประเทศมีกติกาสูงสุดที่เป็นประชาธิปไตยและมาจากการมีส่วนร่วมของประชาชน 

รัฐบาลของอาจารย์สัญญา ซึ่งเดิมเป็นอธิบารบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ก่อนที่จะมารับตำแหน่งผู้นำประเทศในห้วงยามวิกฤต จึงสัญญาตั้งแต่วันรับตำแหน่งว่าจะรีบจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้แล้วเสร็จภายในเวลา 6 เดือน  

การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ถือกำเนิดผ่านการร่างขึ้นใหม่ทั้งฉบับโดยคณะกรรมการที่รัฐบาลแต่งตั้ง ซึ่งเมื่อยกร่างเสร็จแล้ว ต้องนำเข้าสู่การพิจารณาของสภา ซึ่งสภาก็ได้ตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาพิจารณาโดยมีการถกเถียงอภิปรายกันอย่างเข้มข้นและจริงจัง  

ทั้งนี้ สภานิติบัญญัติจำนวน 299 คนที่มีบทบาทในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญนี้ก็มีความน่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะคัดเลือกกันมาจาก “สมัชชาแห่งชาติ” หรือที่สื่อมวลชนเรียกขานว่า “สภาสนามม้า” ที่มีจำนวนถึง 2,347 คน 

ซึ่งมาจากหลากหลายภูมิหลังและสาขาอาชีพ รวมถึงอดีตผู้นำนักศึกษา แรงงาน อาจารย์ และตัวแทนในวงการต่างๆ แล้วมาเลือกกันเองให้เหลือ 299 คน (ชื่อสภาสนามม้ามาจากการจัดประชุมสมัชชาแห่งชาติที่สนามม้านางเลิ้งเพราะที่ประชุมอื่นๆ ไม่สามารถรองรับคนจำนวนเรือนพันได้ 

ทั้งนี้ ไม่มีบันทึกว่าการประชุมในครั้งนั้นต้องใช้เครื่องมือสื่อสารอย่างวิทยุทรานซิสเตอร์หรือไม่) การมีสภาสนามม้าและสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดใหม่มาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเพราะสังคมไม่เชื่อมั่นสภานิติบัญญัติชุดเก่าที่แต่งตั้งมาตั้งแต่สมัยจอมพลถนอมว่าจะสามารถร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยได้ จึงมีการยุบเลิกสภาเก่าที่ตกค้างมาจากคณะรัฐประหาร และสรรหาชุดใหม่ขึ้นมาทำหน้าที่แทนหลัง 14 ตุลาฯ  

รัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มีเนื้อหาที่เป็นประชาธิปไตยสูง เพราะมุ่งฟื้นฟูประชาธิปไตยที่ขาดหายไปอย่างยาวนานตั้งแต่การรัฐประหาร 2490 และยุคสมัยของจอมพลสฤษดิ์และจอมพลถนอม เนื้อหาด้านการรับประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนจึงมีอยู่อย่างเข้มข้น 

และมีการให้อำนาจกับฝ่ายนิติบัญญัติค่อนข้างสูง และยังแยกข้าราชการประจำออกจาข้าราชการการเมือง ให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง ฯลฯ น่าเสียดายอีกเช่นกันว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุขัยสั้น จบชีวิตลงด้วยการยึดอำนาจของกองทัพในการรัฐประหาร 6 ตุลาฯ 2519  

สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 นั้น ถือกำเนิดมาจากกระแสการปฏิรูปการเมืองหลังเหตุการณ์ “ม็อบมือถือ” ในเดือนพฤษภาคม 2535 ซึ่งมาได้แรงผลักจากสภาพการเมืองในช่วง 2535-2540 ที่ประเทศมีรัฐบาลผสมอายุสั้น นายกฯ มีความอ่อนแอ บริหารประเทศไม่ได้ นโยบายขาดความต่อเนื่อง 

คณะรัฐมนตรีอยู่ในอำนาจชุดละ 1-2 ปีก็ต้องยุบสภาอันเนื่องมาจากความขัดแย้งและการต่อรองผลประโยชน์ที่ไม่ลงตัวภายในพรรคร่วมรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นรัฐนาวาของนายกชวน หลีกภัย บรรหาร ศิลปอาชา และชวลิต ยงใจยุทธ ปัญหาเสถียรภาพทางการเมืองจึงเป็นโจทก์ใหญ่ของการเมืองไทย ณ เวลานั้น 

  หากย้อนดูจุดกำเนิดที่นำไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ต้องให้เครดิตกับนายบรรหาร นายกรัฐมนตรีในช่วงปี 2538-2539 ที่ริเริ่มผลักดันให้กระบวนการร่างรับธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับคิกออฟ ผ่านการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง 

และคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐสภาในสมัยนายกฯ บรรหารนี่เองที่ผลักดันให้มีการแก้ไข “วิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ” จนเป็นกุญแจไขไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับได้สำเร็จ มีการตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) จำนวน 99 คน โดย 76 คนเป็นตัวแทนจังหวัด และอีก 23 คนมาจากผู้ทรงคุณวุฒิ 

รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ได้รับการขนานนามว่าเป็น "รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน" เนื่องจากกระบวนการได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญ ผ่านการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างสูงชนิดที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน มีการตั้งเวทีทั่วประเทศรับฟังความคิดเห็นประชาชนและกลุ่มต่างๆ 

ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง ในแง่กระบวนการต้องถือว่าเป็นประชาธิปไตยสูงยิ่งกว่าฉบับ 2480 และ 2517 เนื่องจากสองฉบับหลังกระบวนการเกิดขึ้นในรัฐสภาเป็นหลัก 

รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ถือกำเนิดขึ้นในช่วงเวลาที่สำคัญชนิดคอขาดบาดตาย เพราะในปีที่จะต้องผ่านร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็เกิดวิกฤตเศรษฐกิจครั้งร้ายแรงที่สุดในประวัติศาสตร์ไทย คือวิกฤตต้มยำกุ้ง 

โครงสร้างรัฐธรรมนูญใหม่ก่อให้เกิดโครงสร้างการเมืองใหม่ที่รัฐบาลมีเสถียรภาพ การเมืองเป็นการเมืองเชิงนโยบายและประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมยึดโยงกับระบบการเมืองมากขึ้น การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการเมืองดังกล่าวเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้สังคมไทยก้าวผ่านห้วงเวลาวิกฤต ณ เวลานั้นมาได้ 

จากประวัติศาสตร์ เราจึงพบว่า การเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยทำให้เรามีรัฐธรรมนูญที่ตอบสนองประชาชนและเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ในขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญที่ตอบสนองประชาชนก็ช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งและคุณภาพของประชาธิปไตย 

จึงเป็นโจทก์ท้าทายสังคมไทยในปัจจุบันว่า เราจะสามารถสร้างประวัติศาสตร์ครั้งใหม่ของการสร้างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎกติกาสูงสุดที่เป็น “สัญญาประชาคม” ของคนทั้งประเทศร่วมกันให้มีความเป็นประชาธิปไตยอีกครั้งได้หรือไม่