ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

จนถึงวันนี้เป็นเวลากว่า 1 เดือนแล้วที่รัฐบาลใหม่ของอินเดียเริ่มทำงาน สำหรับคณะรัฐมนตรีชุดใหม่นี้ มีทั้งรัฐมนตรีหน้าเก่าที่ดำรงตำแหน่งเดิม มีทั้งรัฐมนตรีหน้าเก่าที่ดำรงตำแหน่งใหม่ และมีรัฐมนตรีหน้าใหม่ที่ไม่เคยมีใครรู้จักชื่อมาก่อน

คนอินเดียก็เช่นเดียวกับคนไทย ที่มักจะจับตาตำแหน่งรัฐมนตรีในกระทรวงสำคัญ หรือที่พูดกันติดปากว่า 'กระทรวงเกรดเอ' ในจำนวนนี้กระทรวงต่างประเทศถือว่าน่าสนใจที่สุด เพราะคราวนี้นายกรัฐมนตรีนเรนทรา โมดี เลือกใช้ ดร.Subrahmanyam Jaishankar อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งเป็นบุคคลที่ได้ชื่อว่าเป็นมือขวาของอดีตรัฐมนตรีต่างประเทศคนก่อน แน่นอนว่าเขาแทบไม่ผ่านประสบการณ์ทางการเมืองใดๆ เลย เป็นนักการทูตมืออาชีพ ทำให้หลายคนจับตามองกันว่านโยบายต่างประเทศอินเดียในมือนักการทูตจะเป็นอย่างไร เพราะปรากฏการณ์เช่นนี้ไม่ได้พบเห็นบ่อยครั้งนัก

เอาเข้าจริงแล้วโมดีสร้างความฮือฮาจากนโยบายต่างประเทศของรัฐบาลใหม่ ตั้งแต่วันที่เขาสาบานตนเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี พร้อมๆ กับรัฐมนตรีอีกหลายคน เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคมที่ผ่านมา และทุกครั้งในงานนี้อินเดียจะเลือกเชิญแขกพิเศษ เพื่อเป็นสักขีพยานในงาน ซึ่งในครั้งที่แล้ว อินเดียเลือกเชิญประเทศในกลุ่มสมาคมความร่วมมือแห่งภูมิภาคเอเชียใต้ (South Asian Association for Regional Cooperation : SAARC) ซึ่งเป็นไปตามกรอบนโยบายเพื่อนบ้านมาก่อน (Neighbourhood First Policy) แต่น่าสนใจว่าสำหรับการสาบานตนในรอบนี้รัฐบาลอินเดียเลือกเชิญประเทศในกลุ่มความริเริ่มแห่งอ่าวเบงกอลสำหรับความร่วมมือหลากหลายสาขาทางวิชาการและเศรษฐกิจ (Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation : BIMSTEC) รวมถึงผู้นำคีร์กีซสถาน (ประธาน Shanghai Cooperation Organisation) และมอริเชียส งานนี้ทำเอานักวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศอินเดียงงไปตามๆ กัน แต่ต่างก็วิเคราะห์ว่ามีความเป็นไปได้ที่นโยบายต่างประเทศของรัฐบาลชุดใหม่นี้อาจจะพยายามละทิ้งปากีสถาน เพื่อผลักดันความร่วมมือภายในภูมิภาค

แน่นอนว่าการเบนเข็มนโยบายเพื่อนบ้านมาก่อนของอินเดียจาก SAARC มาที่ BIMSTEC ส่งผลอย่างมากต่อภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะ ไทย และพม่า ที่ต่างเป็นสมาชิกกรอบความร่วมมือนี้ด้วย คำถามคาใจใครหลายคนคงหนีไม่พ้นว่า “ทำไมอินเดียถึงละทิ้ง SAARC” “อินเดียจะจริงจังและเข็ญ BIMSTEC ไปได้ไกลแค่ไหน” และสุดท้าย “การหันเหนโยบายความร่วมมือระดับภูมิภาคมาที่ BIMSTEC จะสื่ออะไรในนโยบายต่างประเทศของอินเดีย”

ผู้นำ BIMSTEC ที่เข้าร่วมงานสาบานตนของนายกรัฐมนตรีนเรนทรา โมดี มีเพียงประเทศไทยที่ผู้นำประเทศไม่ได้เข้าร่วมด้วยตนเอง / ภาพจากสำนักข่าว The Wire India

ปัญหาความขัดแย้งอินเดีย-ปากีสถานกับทางเดินที่ตีบตันของ SAARC

SAARC ถือกำเนิดขึ้นบนพื้นฐานสำคัญคือความพยายามในการสร้างความร่วมมือด้านการค้าและการลงทุน ถือเป็นองค์การความร่วมมือแรกๆ ในภูมิภาคเอเชียใต้ และน่าสนใจว่าเป็นองค์การความร่วมมือแรกๆ ที่อินเดียและปากีสถานนั่งอยู่ในโต๊ะเจรจาเดียวกัน ถึงแม้ว่า SAARC จะมุ่งเน้นการเจรจาทางการค้า และหลีกเลี่ยงที่พูดถึงประเด็นด้านความมั่นคงระหว่างประเทศสมาชิก เนื่องจากทุกฝ่ายรู้ดีว่าหากมีการหยิบยกเรื่องเหล่านี้ขึ้นมาเจรจา ความร่วมมือคงไม่มีทางเดินหน้าไปได้ เพราะคู่ขัดแย้งสำคัญอย่างอินเดียและปากีสถานจะไม่มีทางยอมกันและกัน

ตลอดเวลาที่ผ่านมา SAARC มีการประชุมกันอย่างต่อเนื่อง มีกรอบความร่วมมือที่เดินหน้าไปได้ดีในหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นความพยายามในการยกเลิกกำแพงภาษีระหว่างกันของประเทศสมาชิก การตั้งศูนย์ภัยพิบัติระดับภูมิภาค เป็นต้น ในขณะเดียวกันการประชุมสุดยอดผู้นำของสมาชิกกลุ่ม SAARC ก็จัดติดต่อกันได้ถึง 18 ครั้ง ก่อนที่จะเกิดปัญหาในครั้งที่ 19 ซึ่งเป็นจุดหักเหสำคัญในกระบวนการนโยบายต่างประเทศต่อเพื่อนบ้านของอินเดียในปัจจุบัน

เหตุผลที่เป็นเช่นนั้น เพราะการประชุมครั้งที่ 19 ซึ่งจัดในปี 2016 นั้นประเทศปากีสถานเป็นเจ้าภาพ แต่ในช่วงใกล้การจัดประชุมดังกล่าว พรมแดนระหว่างอินเดียและปากีสถานกลับเผชิญสถานการณ์ความไม่สงบจากปัญหากลุ่มก่อการร้ายที่ข้ามฝั่งจากปากีสถานเข้ามาโจมตีกองทหารอินเดีย จนเป็นเหตุให้รัฐบาลอินเดียต้องปฏิบัติการโจมตีแบบสายฟ้าแลบ ซึ่งนี่ถือเป็นปฏิบัติการครั้งแรกในยุคของโมดี

สถานการณ์ที่เกิดขึ้นส่งผลให้รัฐบาลอินเดียประกาศไม่เข้าร่วมประชุม SAARC ที่มีปากีสถานเป็นประธาน โดยนายกรัฐมนตรีโมดีให้เหตุผลว่า “ไม่อยากร่วมเจรจากับประเทศที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกลุ่มก่อการร้าย” และเมื่อท่าทีอินเดียออกมาเช่นนี้ หลายประเทศสมาชิกในกลุ่ม SAARC ก็ประกาศบอยคอตการประชุมเช่นเดียวกับอินเดีย

การกระทำดังกล่าวของประเทศสมาชิกส่งผลให้การประชุมสุดยอดผู้นำ SAARC ครั้งที่ 19 ต้องล้มไม่เป็นท่า และทุกวันนี้ก็ยังไม่มีการประชุมสุดยอดผู้นำอีกเลย น่าสนใจว่าช่วงเวลาปีเดียวกันนั้นเอง อินเดียได้เป็นเจ้าภาพจัดประชุม BRICS และได้เชิญประเทศในกลุ่ม BIMSTEC เข้าประชุมด้วย สำนักข่าวหลายสำนักถึงกับพาดหัวว่านี่คือการประชุมกลุ่ม SAARC ขนาดย่อมที่ปราศจากปากีสถาน เพราะ BIMSTEC ก็ประกอบไปด้วยสมาชิกส่วนใหญ่ในกลุ่ม SAARC

การกระทำดังกล่าวกลายเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญที่อินเดียหันมาให้ความสนใจ  BIMSTEC หลังจากที่ละเลยไปในช่วงเวลาที่ผ่านมา ในปี 2017 อินเดียเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงสำคัญในการผลักดันงานฉลอง 20 ปี ของ BIMSTEC จนเป็นที่มาของการจัดประชุมสุดยอดผู้นำ BIMSTEC ครั้งที่ 4 ในปี 2018 ณ ประเทศเนปาล หลังจากที่ไม่ได้จัดการประชุมมาเป็นเวลานาน ความชัดเจนของอินเดียต่อ BIMSTEC มีเพิ่มสูงขึ้นโดยเฉพาะภายหลังปัญหาการโจมตีรัฐจัมมูร์และแคชเมียร์ของผู้ก่อการร้ายจากปากีสถานระลอกที่สองในปี 2019 จนเป็นเหตุให้ทั้งสองประเทศมีปัญหาบานปลายระหว่างกัน

การขึ้นสาบานตนของนายกรัฐมนตรีโมดีครั้งที่ 2 จึงเลือกเชิญผู้นำกลุ่ม BIMSTEC ซึ่งต่างจากครั้งแรกที่เขาเลือกเชิญผู้นำกลุ่ม SAARC นักวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศมองปรากฎการณ์นี้ว่าเป็นความตั้งใจของอินเดียที่จะส่งสัญญาณไปยังปากีสถาน และต้องการปรับแนวทางการเดินนโยบายความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียใต้เสียใหม่

เพราะในใจลึกๆ แล้วอินเดียก็รู้อยู่เต็มอกว่า SAARC ยากที่จะขยายความร่วมมือได้ไกลเกินกว่าเรื่องการค้า เพราะปัญหาระหว่างอินเดีย-ปากีสถาน แม้ว่าอินเดียจะยังให้ความสำคัญต่อกลุ่มความร่วมมือดังกล่าว แต่อินเดียก็มองว่าปากีสถานจะกลายเป็นอุปสรรคสำคัญในการพัฒนาความร่วมมือระหว่างประเทศภายในภูมิภาคของอินเดีย และจะเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการขยายอิทธิพลของอินเดียในการเสริมสร้างความแข็งแกร่งของประเทศสู่การเป็นมหาอำนาจในอนาคต อินเดียจึงเริ่มเปลี่ยนเกมใหม่ มาให้ความสำคัญกับ  BIMSTEC มากขึ้น เพราะนอกจากจะไม่มีปากีสถานเป็นสมาชิกแล้ว ยังมีประเทศในกลุ่มอาเซียนอย่างไทย และพม่าเป็นสมาชิกอยู่ด้วย ซึ่งจะเป็นประตูสำคัญสำหรับอินเดีย ในการขยายอิทธิพลเข้าไปในมหาสมุทรแปซิฟิก

การประชุมผู้นำกลุ่ม BIMSTEC ครั้งที่ 4 ณ ประเทศเนปาล / ภาพจากกระทรวงการต่างประเทศ

ทำไมต้อง BIMSTEC

แม้ว่า BIMSTEC จะเป็นความร่วมมือที่ริเริ่มโดยรัฐบาลไทยที่ต้องการขยายความร่วมมือไปยังภูมิภาคเอเชียใต้ผ่านนโยบาย Look West เพื่อส่งเสริมความร่วมมือในด้านต่างๆ ที่มีความหลากหลาย โดยยึดโยงอาณาเขตทางทะเลของอ่าวเบงกอลเป็นจุดเชื่อมโยงและเกาะเกี่ยวกันด้วยวัฒนธรรมร่วมกันของภูมิภาค อย่างไรก็ตาม BIMSTEC ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควรนัก เพราะในช่วงเวลากว่า 20 ปี กลับไม่มีความร่วมมือที่เป็นชิ้นเป็นอันออกมามากนัก ระยะเวลาการประชุมร่วมกันของผู้นำแต่ละชาติก็นานๆ จัดขึ้นสักครั้งหนึ่ง

เรียกได้ว่าก่อนหน้านี้ BIMSTEC  เป็นเหมือนองค์การความร่วมมือที่เหมือนไม้ใกล้ฝั่งเข้าไปทุกที ก่อนที่อินเดียจะกลับมารื้อฟื้นให้มีชีวิตอีกครั้งในปี 2016 การที่อินเดียกระตือรือร้นอย่างมากกับการคืนชีพให้ BIMSTEC ส่งผลให้ประเทศสมาชิกต่างๆ หันมาให้ความสนใจกับมันอีกครั้ง เห็นได้ชัดจากการประชุมสุดยอดผู้นำ BIMSTEC ที่จัดขึ้นในปี 2018 ณ ประเทศเนปาล ผู้นำของประเทศสมาชิกต่างเข้าร่วมกันอย่างครบครัน ที่ประชุมได้มีการออก 'ปฏิญญากาฐมาณฑุ (Kathmandu Declaration)' เพื่อทบทวนความร่วมมือที่ผ่านมา และประเทศสมาชิกส่วนใหญ่เห็นพ้องต้องกันที่จะเร่งรัดให้มีการลงนามข้อตกลงเขตการค้าเสรีภายใต้กรอบบิมสเทค (BIMSTEC Free Trade Area-FTA)

แน่นอนว่าปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างอินเดีย-ปากีสถานถือเป็นหนึ่งในปัจจัยที่ส่งผลให้นโยบายต่างประเทศต่อองค์การความร่วมมือระดับภูมิภาคเปลี่ยนไป แต่อีกเหตุผลสำคัญที่อินเดียหันเหนโยบายต่อประเทศเพื่อนบ้านมายังกลุ่ม BIMSTEC เพราะต้องยอมรับว่าอ่าวเบงกอลถือเป็นอาณาเขตทางทะเลที่มีความสำคัญอย่างมากต่อประเทศอินเดีย เพราะเป็นจุดยุทธศาสตร์ทั้งทางความมั่นคงและเศรษฐกิจ และยิ่งในเวลาที่จีนกำลังขยายอิทธิพลทางทะเลเข้ามาในมหาสมุทรอินเดียผ่านยุทธศาสตร์ BRI การขยายความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านทางทะเลของอินเดียเพื่อต่อกรกับโครงการใหม่ๆ ของจีนก็ถือเป็นเรื่องที่สำคัญเช่นเดียวกัน ถึงแม้ว่าอินเดียจะไม่ได้รังเกียจจีนมากนักในฐานะคู่ค้าทางเศรษฐกิจสำคัญ แต่อินเดียก็ไม่อยากสูญเสียสถานะมหาอำนาจในภูมิภาคไป และไม่ต้องการเป็นลูกไล่ของจีนเท่านั้น

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาอินเดียจึงมีการจัดซ้อมรบร่วมกับประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่นในบริเวณมหาสมุทรอินเดีย และอ่าวเบงกอลอยู่เรื่อยๆ เพื่อเป็นการปรามกองทัพจีนไม่ให้ขยายอิทธิพลเข้ามาในเขตอำนาจของอินเดีย นี่เป็นเหตุผลเดียวกับที่อินเดียจำยอมเข้าร่วมยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก ที่มีสหรัฐอเมริกาเป็นหัวเรือใหญ่ด้วย แม้ว่าในหลายแง่มุมอินเดียจะไม่เห็นด้วยกับสหรัฐอเมริกาในเรื่องนี้ โดยเฉพาะประเด็นการสัญจรทางทะเลอย่างเสรีในบางพื้นที่ แน่นอนสหรัฐอเมริกาและพันธมิตรอาจแล่นเรือได้อย่างปลอดภัยในทะเลจีนใต้ แต่อินเดียก็คงไม่อยากเห็นเรือรบจีนแล่นอย่างเสรีในมหาสมุทรอินเดียแน่ๆ ดังนั้นแม้อินเดียจะให้ความร่วมมือกับสหรัฐอเมริกาในเรื่องนี้ แต่อินเดียก็มียุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกเป็นของตนเอง ที่แตกต่างจากแนวคิดของสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น

และ BIMSTEC ก็คือหนึ่งในกุญแจสำคัญของยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของอินเดีย

ต้องอธิบายก่อนว่าในสมัยรัฐบาลโมดี ก่อนจะมียุทธศาสตร์ดังกล่าว อินเดียได้พยายามผลักดันนโยบาย Act East เพื่อขยายความร่วมมือของอินเดียไปยังประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออก และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เพราะอินเดียต้องการขยายตลาดการค้าไปยังภูมิภาคดังกล่าวให้มากขึ้น เพื่อกระจายความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนของนโยบายเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกา

ภายหลังจากแนวคิดเรื่องยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกขยายตัวมากขึ้น อินเดียจึงได้พยายามผนวกนโยบาย Act East เข้ากับยุทธศาสตร์ดังกล่าว และเริ่มเห็นเป็นรูปร่างในรัฐบาลโมดี สมัยที่ 2 นักวิเคราะห์การต่างประเทศของอินเดียหลายคนเริ่มออกมาวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศของรัฐบาลใหม่ว่าเป็นนโยบาย Act Indo-Pacific

ฉะนั้น BIMSTEC จึงไม่ได้เป็นเพียงความร่วมมือที่อินเดียมุ่งหวังให้มาทดแทน SAARC หรือกีดกันปากีสถานออกจากความร่วมมือในระดับภูมิภาคเอเชียใต้เท่านั้น แต่ในภาพรวมนี่คือการวางเกมนโยบายต่างประเทศของอินเดีย ในด้านการค้า การลงทุน เศรษฐกิจ และความมั่นคงในอนาคต เพราะอินเดียไม่ได้หวังเป็นเพียงมหาอำนาจในภูมิภาคเอเชียใต้ แต่อินเดียต้องการขยับขยายตัวเองเป็นมหาอำนาจในภูมิภาคเอเชีย และในท้ายที่สุดอินเดียก็หวังว่าสักวันหนึ่งตัวเองจะไปยืนเป็นหนึ่งในแถวหน้าของมหาอำนาจโลกด้วย