หมดยุคหรือยัง? กับการใช้หลักทรัพย์ประกันตัวผู้ต้องหา

In focus

• ประโยค “คุกมีไว้ขังคนจน” ไม่ได้เป็นคำกล่าวที่เกินเลยนัก เพราะการหาหลักทรัพย์มูลค่าสูงมาใช้ค้ำประกันในช่วงเวลาสั้นๆ คือปัญหาใหญ่หลวงของคนไม่มีสตางค์ นำไปสู่การเติบโตของอุตสาหกรรม “ยืมสินทรัพย์เพื่อการประกันตัว”
  
• ในประเทศอย่างไทย และสหรัฐอเมริกา ปัญหาดังกล่าวสร้างความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวยและคนจนอย่างชัดเจน แต่ในอดีต เรายังไม่มีทางเลือกอื่นเพื่อให้มั่นใจว่าผู้ต้องหาจะไม่ 1) หลบหนี 2) ยุ่งเหยิงกับพยานหลักฐาน หรือ 3) ก่อเหตุร้ายประการอื่น
  
• เมื่อ พ.ศ. 2560 รัฐนิวเจอร์ซีย์ได้บังคับใช้กฎหมายใหม่เพื่อปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ใจความสำคัญคือการทดแทนระบบหลักทรัพย์ค้ำประกันดั้งเดิม แล้วใช้อัลกอริธึมประเมินความเสี่ยงที่สร้างโดยอ้างอิงจากฐานข้อมูลขนาดใหญ่ และให้คำแนะนำประกอบการตัดสินใจว่าควรจะปล่อยตัวชั่วคราวหรือไม่ ภายใต้เงื่อนไขอะไร โดยไม่จำเป็นต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกันเข้ามาเกี่ยวข้อง

โลกในอุดมคติ การพิจารณาคดีจะเสร็จสิ้นภายในหนึ่งวัน และในโลกใบนั้น เราไม่จำเป็นต้องมีระบบประกันตัวผู้ต้องหา แต่แน่นอนครับ เราไม่ได้อยู่ในโลกใบนั้น กระบวนการยุติธรรมตามความเป็นจริงจำเป็นต้องใช้เวลารวบรวมหลักฐานและพยาน รวมถึงการ ‘รอคิว’ เพื่อให้ถึงวันพิพากษา

ระหว่างรอนี่แหละครับ ที่เหล่าผู้ต้องหาตกอยู่ใน ‘พื้นที่สีเทา’ แม้ว่าตามหลักการสากล เหล่าผู้ต้องหาจะได้รับการสันนิษฐานว่าบริสุทธิ์ (Presumption of Innocence) ตามหลักกฎหมายในประเทศไทย หลักประกันจะถูกเรียก หากผู้ต้องหามีแนวโน้มที่จะ 1) หลบหนี 2) ยุ่งเหยิงกับพยานหลักฐาน หรือ 3) ก่อเหตุร้ายประการอื่น

หากผู้ต้องหาไม่มีแนวโน้มของทั้งสามข้อ ก็ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องเรียกหลักประกันหรือขังผู้ต้องหาระหว่างรอกระบวนการยุติธรรม

แต่ความเป็นจริงแล้ว ยังมีผู้ต้องขังระหว่างการสอบสวนสูงถึงราว 20 เปอร์เซ็นต์จากผู้ต้องขังทั้งหมด ส่วนหนึ่งเพราะเขาหรือเธอเหล่านั้นไม่สามารถหาหลักทรัพย์ไปประกันตัวออกมาได้ จึงต้องก้มหน้ารับชะตากรรม ทั้งที่ผลการพิจารณาคดีสุดท้ายอาจไม่ได้ตัดสินว่าผิดจริง

เรื่องไม่ได้จบแค่ผู้ต้องหาได้รับคำตัดสินว่าบริสุทธิ์แล้วถูกปล่อยตัวนะครับ อย่าลืมว่าเวลาที่เสียไปในห้องขังทำร้ายเขาหรือเธอเหล่านั้นอย่างอยากจะฟื้นคืน หลายคนต้องเสียงานประจำซึ่งเป็นรายได้เลี้ยงชีพ บางคนประสบปัญหาครอบครัวแตกสลายเพราะความห่างเหิน อีกทั้งยังอาจถูกซ้ำเติมจากสังคมว่าเป็นคน ‘ขี้คุก’ แม้ว่าจะตัดสินว่าบริสุทธิ์ก็ตาม

ประโยคที่ว่า “คุกมีไว้ขังคนจน” จึงไม่ได้เป็นคำกล่าวที่เกินเลยนัก เพราะการวิ่งหาหลักทรัพย์มาค้ำประกันมูลค่าหลักหมื่นหรือหลักแสนในช่วงเวลาสั้นๆ คือปัญหาใหญ่หลวงของคนไม่มีสตางค์ นำไปสู่การเติบโตของอุตสาหกรรม “ยืมสินทรัพย์เพื่อการประกันตัว” ในประเทศอย่างไทยและสหรัฐอเมริกา

ปัญหาดังกล่าวเหมือนช้างในห้องนะครับ เพราะแม้แต่เด็กประถมก็ยังตอบได้ว่าระบบดังกล่าวเอื้อคนรวยและซ้ำเติมคนจนอย่างไร แต่ก็ยังถูกใช้งานมาหลายทศวรรษ (อาจจะถึงศตวรรษในบางประเทศ) สาเหตุหนึ่งก็เพราะเรายังไม่สามารถหาหลักเกณฑ์หรือเครื่องมือที่จะทำให้มั่นใจได้ว่า ถ้าไม่มีหลักประกัน ผู้ต้องหาจะไม่ 1) หลบหนี 2) ยุ่งเหยิงกับพยานหลักฐาน หรือ 3) ก่อเหตุร้ายประการอื่น ในขณะที่ระบบเดิมก็ยังใช้ได้พอกล้อมแกล้ม ถือว่าเป็นทางเลือกที่เลวร้ายน้อยที่สุด

แต่เราก็อยู่ในศตวรรษที่ 21 กันแล้วนะครับ ระบบโบร่ำโบราณที่ใช้ก็เริ่มถูกท้าทาย และการใช้หลักทรัพย์ค้ำประกันก็เป็นหนึ่งในนั้น ผู้เขียนขอหยิบยกกรณีศึกษาจากรัฐนิวเจอร์ซีที่เปลี่ยนมาใช้ ‘ระบบประเมินความเสี่ยง’ รวมถึงกระแสในประเทศไทยที่เรียกได้ว่ามีความหวังที่วันหนึ่ง “คุกมีไว้ขังคนจน” จะเป็นคำกล่าวที่ล้าสมัย

อัลกอริธึมประเมินความเสี่ยงเพื่อทดแทนหลักทรัพย์ค้ำประกัน กรณีศึกษาจากรัฐนิวเจอร์ซีย์

เมื่อ พ.ศ. 2560 รัฐนิวเจอร์ซีย์ได้บังคับใช้กฎหมายใหม่เพื่อปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งใจความสำคัญคือการทดแทนระบบหลักทรัพย์ค้ำประกันดั้งเดิม แล้วใช้อัลกอริธึมประเมินความเสี่ยงที่สร้างแบบจำลองอิงจากฐานข้อมูลขนาดใหญ่ และนำมาปรับให้เข้ากับข้อมูลของรัฐนิวเจอร์ซีย์ ภายใต้การจัดการของโครงการบริการปล่อยตัวชั่วคราว (Pretrial Services Program) ที่ทำงานตลอด 7 วัน 24 ชั่วโมง เพื่อให้สามารถตัดสินใจปล่อยตัวชั่วคราวได้ภายใน 48 ชั่วโมงหลังจากที่ผู้ต้องหาถูกขังอยู่ในคุก

อัลกอริธึมประเมินความเสี่ยงประกอบด้วย 2 ส่วนหลักคือ

• การประเมินความปลอดภัยต่อสาธารณะ (Public Safety Assessment: PSA)ที่จะใช้ประวัติอาชญากรรมของผู้ต้องกาเพื่อประเมินความเสี่ยงที่ผู้ต้องหาจะทำความผิดซ้ำซ้อน หรือไม่ปรากฎตัวในชั้นศาลตามนัด โดยจะมีปัจจัยหลัก 9 ปัจจัย ตัวอย่างเช่น อายุของผู้ต้องหาในขณะที่โดนจับ ประวัติการต้องโทษคดีทำร้ายร่างกาย และประวัติการไม่มาปรากฎตัวตามนัดในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เป็นต้น ซึ่งการคำนวณจะอ้างอิงตามงานวิจัยเชิงประจักษ์ที่สาธารณชนสามารถเข้าไปตรวจสอบวิธีการคำนวณได้โดยผลลัพธ์ที่ได้คือความเสี่ยงตั้งแต่ระดับ 1 (ต่ำสุด) ถึง 6 (สูงสุด)

• กรอบแนวคิดเพื่อการตัดสินใจ (Decision Making Framework) ที่จะนำระดับความเสี่ยงของผู้ต้องหาจากการประเมิน PSA มาพิจารณาประกอบกับระดับโทษที่ถูกกล่าวหา ที่จะให้ผลลัพธ์เป็นคำแนะนำว่าควรจะตัดสินใจปล่อยตัวชั่วคราวระหว่างการพิจารณาคดีหรือไม่ ทั้งนี้คดีร้ายแรง เช่น ปล้น ฆ่า และข่มขืน จะให้ผลเป็น “ไม่แนะนำให้ปล่อยตัวชั่วคราว” โดยไม่สนใจระดับความเสี่ยงจาก PSA

บางคนอาจรู้สึกกังวลว่าการใช้อัลกอริธึมมาตัดสินชีวิตอาจนำไปสู่โลกดิสโทเปียตามนิยายวิทยาศาสตร์หรือเปล่า คำตอบก็คือยังไม่ใช่นะครับ เพราะในกระบวนการตัดสินใจก็มีการย้ำนักย้ำหนาว่าเครื่องมือเหล่านี้เป็นเพียง “คำแนะนำ” เท่านั้น ส่วนการตัดสินใจสุดท้ายขึ้นอยู่กับผู้พิพากษา โดยอาจรวมเอาปัจจัยที่ยังไม่ได้อยู่ในอัลกอริธึมมาร่วมพิจารณา

ที่สำคัญ เหล่าผู้เชี่ยวชาญต่างก็เห็นพ้องต้องกันว่าการประเมินความเสี่ยงดังกล่าวได้ลดทอน ‘อคติ’ เช่น ชาติพันธุ์ หรือความยากจน-ร่ำรวย ออกไป เพราะปัจจัยเหล่านี้ไม่ได้มีอยู่ในอัลกอริธึม

แต่แน่นอนว่าการปล่อยตัวชั่วคราวก็ไม่ได้มีแบบเดียวนะครับ สำหรับกลุ่มคนที่ความเสี่ยงต่ำ ก็อาจจะต้องโทรมารายงานตัวทางโทรศัพท์เดือนละหนึ่งครั้ง หากความเสี่ยงสูงหน่อยก็อาจต้องทั้งโทรศัพท์ ทั้งมารายงานตัวที่สำนักงานฯ ทุกสัปดาห์ แต่หากความเสี่ยงสูงสุดๆ นอกจากจะต้องถูกบังคับให้อยู่แต่ในบ้านแล้ว ก็อาจจะต้องใส่เครื่องมือติดตามตัวอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งจะมีทีมงานเฝ้าติดตามตลอด 24 ชั่วโมง

กราฟเปรียบเทียบปริมาณประชากรผู้ต้องขัง จะเห็นว่าหลังจากการปฏิรูประบบหลักทรัพย์ค้ำประกันเมื่อเดือนมกราคม ค.ศ. 2017 แนวโน้มปริมาณผู้ต้องขังที่ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ภาพจาก Criminal Justice Reform – 1 Year Report

ระบบดังกล่าวทำให้ผู้ต้องขังระหว่างการสอบสวนลดลงถึง 35 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเปรียบเทียบกับ พ.ศ. 2558 นอกจากนี้ หลังจากใช้ระบบใหม่ราวปีครึ่ง ก็พบว่าอัตราการเกิดอาชญากรรมในนิวเจอร์ซีย์กลับลดลง แต่ก็ใช่ว่าจะไม่มีคนเดือดร้อนจากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนะครับ เพราะเหล่านายทุนผู้ปล่อยสินเชื่อหรือให้หยิบยืมหลักทรัพย์ค้ำประกันซึ่งเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงหลักในการคัดค้านการปฏิรูปดังกล่าวก็ประสบปัญหาไปตามๆ กัน

ความสำเร็จของนิวเจอร์ซีย์ทำให้หลายรัฐในสหรัฐอเมริกาเริ่มให้ความสนใจกับการนำระบบดังกล่าวไปใช้ และประเทศไทยเองก็มีกระแสเรียกร้องให้ปฏิรูประบบปล่อยตัวชั่วคราวเช่นเดียวกัน

กองทุนยุติธรรมและระบบประเมินความเสี่ยงนำร่องในประเทศไทย

ในประเทศไทย มีผู้ต้องขังเพื่อรอการพิจารณาคดีเฉลี่ยราวปีละ 60,000 ราย ซึ่งส่วนหนึ่งเนื่องจากไม่มีหลักทรัพย์ค้ำประกัน รัฐบาลไทยต้องใช้งบประมาณในการดูแลผู้ต้องขังปีละ 30,000 ถึง 40,000 บาทต่อคนต่อปี ยังไม่นับต้นทุนค่าเสียโอกาสที่หากผู้ต้องขังเหล่านั้นสามารถออกไปประกอบสัมมาอาชีพเพื่อหมุนเวียนเงินในระบบเศรษฐกิจอีกด้วย

แวดวงยุติธรรมไทยก็ไม่ได้นิ่งเฉยกับปัญหาความเหลื่อมล้ำในกระบวนการยุติธรรม มีความพยายามช่วยเหลือผู้ต้องหาที่มีฐานะยากจน เช่น การจัดตั้งกองทุนยุติธรรมเพื่ออุดหนุนเงินประกันตัว ค่าทนายความ และค่าธรรมเนียมศาล อย่างไรก็ดี เงินที่มีในกองทุนยุติธรรมนั้นก็มีจำกัด ทำให้ความช่วยเหลือไม่ทั่วถึง และหากมองในอีกแง่หนึ่ง การใช้เงินจากกองทุนยุติธรรมเพื่อการประกันตัว ก็ไม่ต่างจากการไม่เรียกหลักประกันเพื่อการปล่อยตัวชั่วคราวจากผู้ต้องหา จึงชวนตั้งข้อสังเกตว่าระบบเงินประกันตัวในปัจจุบันยังมีความจำเป็นหรือไม่

ศาลไทยเองก็มีความพยายามในการใช้ระบบที่คล้ายคลึงกับรัฐนิวเจอร์ซีย์ โดยการทดแทนระบบการวางหลักทรัพย์ค้ำประกันด้วยโครงการประเมินความเสี่ยงและกำกับดูแลในชั้นปล่อยตัวชั่วคราว หรือโครงการปล่อยฟรีไม่มีประกัน ซึ่งอยู่ในระหว่างการทดลองในศาลนำร่องตั้งแต่ พ.ศ. 2560 เป็นต้นมา โดยเริ่มจากผู้ต้องหาที่มีอัตราโทษสูงสุดไม่เกิน 5 ปีสำหรับการทดลองระยะแรก เป็นผู้ทีเพิ่งถูกฝากขังครั้งแรก และยินยอมที่จะให้ศาลเข้าถึงข้อมูลส่วนตัวเพื่อใช้ประกอบการประเมินความเสี่ยง อีกทั้งยังมีการนำกำไลข้อเท้ามาใช้ทดแทนสินทรัพย์ประกันตัวอีกด้วย

แม้ว่าโครงการดังกล่าวจะอยู่ในระยะนำร่อง และย่อมประสบปัญหาขลุกขลักในการจัดหาข้อมูลให้มากเพียงพอที่จะสร้างอัลกอริธึมเพื่อปรับใช้ทั่วประเทศ แต่อย่างน้อยที่สุด นี่นับเป็นสัญญาณอันดีว่าไม่ช้าก็เร็ว การวางหลักทรัพย์เพื่อประกันตัว รวมถึงเหล่านายทุนอุตสาหกรรมประกันตัวผู้ต้องหาจะกลายเป็นเรื่องล้าสมัย เช่นเดียวกับคำว่า “คุกมีไว้ขังคนจน”

เอกสารประกอบการเขียน

• Criminal Justice Reform – 1 Year Report
• Planet Money – New Jersey Bails Out
• Cash Bail Punishes Poor, But What’s the Alternative?
• Buying your way out of jail is wrong. It’s time to end America’s bail system
• เมื่อ “ระบบข้อมูล” เอื้อให้ศาลสั่งประกันตัวโดยไม่ต้องวางเงินได้ ต่างประเทศวางระบบกันแบบนี้
• โครงการประเมินความเสี่ยงและกำกับดูแลในชั้นปล่อยตัวชั่วคราวคืออะไร
• ปฏิรูปการปล่อยชั่วคราวเพื่อความเสมอภาค