ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์ เรื่อง

ธนาคารแห่งประเทศไทย ภาพ

เมื่อกลางปีที่ผ่านมา สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เปิดเผยสถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทยในไตรมาสแรกปี 2562 ว่ามีมูลค่ารวมกว่า 13 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 78.7 ต่อ GDP สูงสุดในรอบ 9 ไตรมาสหากเทียบตั้งแต่ปี 2560 ส่งผลให้ไทยทะยานติดอันดับประเทศที่มีหนี้ครัวเรือนสูงเป็นอันดับ 2 ของเอเชีย รองจากเกาหลีใต้ และอันดับที่ 11 จาก 74 ประเทศทั่วโลก

แม้จะก้าวผ่านไตรมาสที่สองมาแล้ว แต่จำนวนหนี้ครัวเรือนยังคงอยู่ในปริมาณเท่าเดิม อีกทั้งมีแนวโน้มขยายตัวอย่างต่อเนื่องในระดับ 6 เปอร์เซ็นต์โดยเฉลี่ยต่อไตรมาส แซงหน้าอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่เพิ่มเพียง 4.5 เปอร์เซนต์

ในบรรดาหนี้ทั้งหมด หนี้จากสินเชื่อส่วนบุคคล บัตรเครดิต และรถยนต์ คือกลุ่มที่ขยายตัวมากที่สุด สะท้อนให้เห็นถึงพฤติกรรมกู้ยืมเพื่อการบริโภคเป็นส่วนใหญ่ของคนไทย ซึ่งอาจเกิดปัญหาผิดนัดชำระหนี้ ฐานะการเงินของครัวเรือนไม่มั่นคง จนนำมาสู่ปัญหาด้านเสถียรภาพทางการเงินขององค์รวมได้ในยามที่เศรษฐกิจกำลังชะลอตัว ทั้งในไทยและในระดับโลก

การเร่งแก้ไขสถานการณ์หนี้ครัวเรือนจึงเป็นหนึ่งในโจทย์สำคัญที่ทุกฝ่ายต้องร่วมมือเพื่อบรรเทาความเสี่ยงต่อความมั่นคงทางการเงิน ช่วงปลายเดือนตุลาคมที่ผ่านมา ทางธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ร่วมกับสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ จึงจัดงานเสวนาเรื่อง “ถอดรหัสปัญหาหนี้ครัวเรือนไทย เร่งแก้อย่างไรให้คนไทยอยู่อย่างยั่งยืน” สำหรับเผยแพร่องค์ความรู้เรื่องหนี้ครัวเรือนแก่สาธารณะ แลกเปลี่ยนความคิดเห็นจากนักวิชาการ และตอบทุกคำถามเกี่ยวกับประเด็นหนี้ทั้งในและนอกระบบที่น่ากังวลในปัจจุบัน

เมื่อโลกกำลังเผชิญหน้าปัญหาเสถียรภาพทางการเงิน

งานเสวนาเริ่มต้นด้วยข้อสังเกตจาก ดร.วิรไท สันติประภพ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เกี่ยวกับเรื่องเสถียรภาพทางการเงิน (Financial Stability) ว่าเป็นประเด็นใหม่ที่กำลังได้รับความสนใจในระดับสากล หลังปัญหาดังกล่าวส่งสัญญาณเตือนผ่านสถานการณ์อัตราดอกเบี้ยต่ำทั่วโลก

“รายงาน Global Financial Stability Report หรือ GFSR ของ IMF มีหัวข้อหนึ่งชื่อว่า Low-For-Long กล่าวถึงอัตราดอกเบี้ยที่อยู่ในระดับต่ำต่อเนื่องเป็นระยะเวลานานในระบบเศรษฐกิจโลก ทำให้ความเสี่ยงด้านเสถียรภาพทางการเงินเพิ่มสูงขึ้น และส่งผลต่อระบบการเงินของทุกประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้”

ผลกระทบที่เห็นได้ชัดในปัจจุบันคืออัตราผลตอบแทนของตราสารหนี้ (Yield Curve) ติดลบในตลาดทุนหลายประเทศ เช่น เยอรมนี และเกิดการแลกเปลี่ยนพันธบัตรทั่วโลกด้วยอัตราดอกเบี้ยติดลบเป็นมูลค่ากว่า 15-17 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ สถานการณ์เหล่านี้สามารถสั่นสะเทือนโครงสร้างระบบการเงินโลกได้ในภายภาคหน้า

ดร.วิรไท สันติประภพ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

“เมื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำในระยะยาว จะเกิดผลกระทบหลายด้าน ทั้งผลกระทบต่อกำไรของธุรกิจธนาคารพาณิชย์และ Maturity Transformation กองทุนบำเหน็จบำนาญและกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภายในประเทศจะไม่สามารถหารายได้ให้เพียงพอกับภาระในอนาคต ส่วนธุรกิจประกันชีวิตที่ทำเรื่องการออมระยะยาว (Long-Term Saving) จะไม่สามารถหาผลตอบแทนมาจ่ายคืนได้” ดร.วิรไทกล่าว

“คนจะลงทุนปริมาณมากขึ้นโดยประเมินความเสี่ยงต่ำกว่าที่ควร เราจะเห็นว่ามีธุรกิจบางส่วนเข้าไปลงทุนตราสารแปลกๆ มีความเสี่ยงสูงมากขึ้นเพื่อหวังผลตอบแทนในอนาคต ซึ่งถ้าเกิดเหตุการณ์ไม่คาดฝันหรือมีกลไกตลาดที่รองรับเงินทุนไหลเข้าไม่ดีพอ ก็อาจจะส่งผลต่อเสถียรภาพทางการเงินในประเทศที่เป็นขารับของ Capital Flow เหล่านี้”

การออกแบบนโยบายระดับมหภาค (Macro-Prudential Policy) เพื่อช่วยกำกับดูแลสถาบันการเงินแบบองค์รวมและรักษาเสถียรภาพของระบบ จึงกลายเป็นความท้าทายสำหรับผู้กำกับดูแลและผู้ออกนโยบายในแต่ละประเทศ เพราะต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายฝ่ายในแง่ปฏิบัติ และมาตรการบางประเภทยังมีผลกระทบต่อคนบางกลุ่มจนอาจเกิดแรงต่อต้านได้ เช่น กรณีมาตรการ Loan-To-Value (LTV) ซึ่งถูกผู้ประกอบการอสังหาริมทรัพย์ร้องเรียนให้ยกเลิกมาจนถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม นอกจากปัญหาอัตราดอกเบี้ยต่ำ อีกประเด็นหนึ่งที่สร้างแรงกระเพื่อมต่อความมั่นคงทางการเงิน และเป็นเรื่องที่ ดร.วิรไท เจาะจงว่า “ไม่สามารถแก้ด้วยระดับมหภาคเพียงอย่างเดียว ต้องแก้ด้วยนโยบายระดับจุลภาค” คือปัญหาเรื่องการเป็นหนี้

“อีกหนึ่งเรื่องสำคัญที่ทั่วโลกอาจจะไม่ค่อยได้พูดถึง คือการป้องกันหรือแก้ไขปัญหาเรื่องหนี้” ดร.วิรไทให้ความเห็น “ปัญหาด้านเสถียรภาพทางการเงิน (financial stability) ส่วนหนึ่งแสดงออกผ่านหนี้ที่สูงขึ้นมาก ไม่ว่าจะเป็นหนี้ธุรกิจหรือหนี้ครัวเรือน”

ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยวิเคราะห์ว่า จากภาวะเศรษฐกิจโลกชะลอตัว ทำให้ผลประกอบการของบริษัททั่วโลกมีทิศทางชะลอลง ขณะเดียวกัน เมื่ออัตราดอกเบี้ยตราสารหนี้ต่ำ บริษัทหลายแห่งจึงใช้โอกาสนี้กู้เงินเพื่อซื้อหุ้นของตนกลับมา ส่งผลให้อัตราส่วนหนี้ต่อทุน (DE) เพิ่มขึ้น ภาระหนี้สินของธุรกิจมากขึ้น เกิดเป็นความเสี่ยงต่อการผิดชำระหนี้ และถ้าบริษัทขนาดใหญ่ที่มีสาขาในหลายประเทศไม่สามารถชำระหนี้ได้ ก็อาจกลายเป็นปัญหาของตลาดทุนหลายแห่งในเวลาเดียวกัน

“ด้านหนี้ครัวเรือน เราจะเห็นได้ชัดว่าระดับฐานะทางการเงินของครัวเรือนทั้งโลกต่ำลง ดังนั้นกันชนที่ครัวเรือนมีต่อเหตุการณ์ไม่คาดฝัน เช่น การว่างงานจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจ จะน้อยลง จนนำไปสู่ผลข้างเคียงอื่นๆ นอกจากเรื่องการเงินอย่างปัญหาสังคมได้” ดร.วิรไทกล่าว

ในแง่สถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทย ดร.วิรไทระบุว่าช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาแนวโน้มรายได้ของประชาชนสูงขึ้น แต่สัดส่วนการบริโภคกลับไม่เพิ่ม แสดงว่าประชาชนมีภาระหนี้มากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับรายงานล่าสุดที่เผยว่าจำนวนหนี้ครัวเรือนมีมากถึงร้อยละ 78.7 ของ GDP

“ปัญหาหนี้ครัวเรือนเป็นจุดเปราะบางของประเทศ และเนื่องจากขนาดของปัญหามันใหญ่มาก การเร่งแก้ไขเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเสี่ยงเชิงระบบจึงเป็นเรื่องสำคัญ” ดร.วิรไทเน้นย้ำ “ฉะนั้น โจทย์ของเราในตอนนี้คือจะรื้อโครงสร้างหนี้ (restructuring) ที่มีเยอะในระบบทั้งหนี้ธุรกิจและหนี้ครัวเรือนได้อย่างไร มากกว่าคิดเรื่องเร่งปล่อยสินเชื่อให้ธุรกิจและครัวเรือนได้อย่างไร”

เมื่อคนไทยออมน้อย เป็นหนี้สูง และเป็นหนี้นาน

ถึงแม้ว่าคนไทยจะมีหนี้กันเป็นจำนวนมาก แต่ใช่ว่าหนี้ทุกก้อนจะกลายเป็นปัญหาต่อเสถียรภาพทางการเงิน

“ถ้าเรามีหนี้ แต่ไม่มีปัญหาหนี้เสียในวันนี้ และจะไม่มีปัญหาหนี้เสียในอนาคต ไม่ว่าหนี้ที่มีจะสูงเท่าไรก็ไม่เป็นปัญหา เพราะไม่มีการผิดนัดชำระหนี้ และมันแสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพการเข้าถึงบริการทางการเงิน”

ดร.สรา ชื่นโชคสันต์ ผู้ช่วยผู้อำนวยการ ฝ่ายนโยบายการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย กล่าวถึงคุณสมบัติการเป็นหนี้ที่ดี 3 ประการ พร้อมชี้แจงว่าสิ่งที่สร้างผลกระทบต่อระบบการเงินคือการผิดนัดชำระหนี้ ไม่ใช่สถานะการเป็นหนี้ ทั้งนี้ การสร้างหนี้ที่มีคุณภาพจำเป็นต้องอาศัยเงื่อนไข 2 ข้อ ได้แก่ การแก้ไขปัญหาเรื่องความไม่ทัดเทียมกันของข้อมูลระหว่างผู้กู้และผู้ปล่อยกู้ (Asymmetric Information) จากฝั่งสถาบันการเงิน และฐานะทางการเงินของครัวเรือนที่สามารถปลดหนี้ รวมถึงรองรับเหตุการณ์ไม่คาดคิดในอนาคต

ในทางกลับกัน ถ้าสถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อให้กู้ได้ง่าย ให้แก่ครัวเรือนที่มีฐานะทางการเงินอ่อนแอ โดยวัดจากสัดส่วนหนี้ต่อรายได้ ภาระหนี้ต่อเดือน ระยะเวลาผ่อน และอัตราการเป็นหนี้เสีย (Non-Performing Loan : NPL) ทั้งหมดนี้ก็อาจกลายเป็นความเสี่ยงไปสู่วิกฤตทางการเงินได้

ดร.สรา ชื่นโชคสันต์ ผู้ช่วยผู้อำนวยการ ฝ่ายนโยบายการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย

เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤตจากปัญหาผิดนัดชำระหนี้ ทางธนาคารแห่งประเทศไทยภายใต้การนำของดร.สรา จึงติดตามสถานการณ์ 4 มิติ ทั้งมาตรฐานการให้สินเชื่อของสถาบันการเงิน ฐานะทางการเงินของครัวเรือน สัญญาณของการผิดนัดชำระหนี้ในปัจจุบัน และความเสี่ยงที่จะเป็น NPL ในอนาคต

จากการศึกษา ดร.สรา พบว่าภาพรวมทั้ง 4 มิติ “ดูไม่ค่อยดี” เท่าไรนัก ฝ่ายสถาบันการเงินปล่อยกู้สินเชื่อง่ายขึ้นเพราะต้องการแข่งขันหาผู้กู้จำนวนมาก ฐานะทางการเงินของครัวเรือนมีความเปราะบางเพราะออมน้อยลง เป็นหนี้สูง เป็นหนี้เร็ว และเป็นหนี้นาน ด้านสัญญาณของการผิดนัดชำระหนี้ในปัจจุบัน แม้จะมีสัดส่วน NPL ไม่สูง แต่ไม่อาจชะล่าใจ เพราะเมื่อวิเคราะห์ความเสี่ยงที่จะเกิด NPL ในอนาคตโดยการจำลองให้ตัวอย่างครัวเรือนในประเทศมีรายได้ลดลง 20 เปอร์เซ็นต์จากเดิม พบว่าจำนวนครัวเรือนที่ไม่เคยเป็นกลุ่มเสี่ยงผิดนัดชำระหนี้กว่าครึ่งหนึ่งมีปัญหาทางการเงินทันที

ดร.สรา วิเคราะห์ว่าจุดเริ่มต้นของหนี้ครัวเรือนมาจากพฤติกรรม “ออมน้อย เป็นหนี้สูง เป็นหนี้นาน” ของคน ซึ่งส่งผลถึงฐานะทางการเงินและการก่อหนี้ต่อไปในระยะยาว

“เราใช้ข้อมูลจากแบบสำรวจเศรษฐกิจและสังคมจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ มาดูว่าถ้านำรายรับลบด้วยรายจ่ายจำเป็น ซึ่งเรานิยามว่าเป็นปัจจัยสี่ บวกกับค่าเล่าเรียนและค่าเดินทาง จะมีรายรับที่ไม่พอกับรายจ่ายจำเป็นเท่าไร

“สิ่งที่ทำให้รายรับไม่พอรายจ่ายคือภาระหนี้ที่ต้องจ่ายต่อเดือน การเป็นหนี้สูง มีจุดเริ่มต้นไม่ดี ใช้จ่ายเกินตัว (overspend) จนมีหนี้ เช่นหนี้บัตรเครดิต ทำให้ครัวเรือนขัดสน” ดร.สรา กล่าว

แม้ว่าด้านหนึ่ง รายได้ที่มั่นคงของครัวเรือนจะมีแนวโน้มสูงขึ้น แต่จากการศึกษาของดร.สราพบว่ายิ่งคนมีรายได้มั่นคงมากขึ้น กลับยิ่งออมน้อยลง ใช้จ่ายเพิ่มขึ้น และเมื่อเทียบระหว่างครัวเรือนที่มีหนี้แต่ไม่มีปัญหาการเงิน กับครัวเรือนที่มีทั้งหนี้และปัญหาการเงิน กลุ่มหลังมีแนวโน้มจะใช้จ่ายอย่างชะล่าใจมากกว่ากลุ่มแรกมาก

“คนเจนหลังๆ อย่างเจนวายก็ใช้จ่ายเพิ่มขึ้น เพราะเข้าถึงเทคโนโลยีโซเชียลมีเดีย ชอปปิ้งออนไลน์” ดร.สราเผยผลการศึกษาเรื่องอิทธิพลของเทคโนโลยี “การชอปปิ้งออนไลน์มีแนวโน้มทำให้คุณใช้จ่ายมากกว่าคนที่ซื้อของออฟไลน์ 40 เปอร์เซ็นต์โดยเฉลี่ย เพราะขาดสติยั้งคิด เห็นลดแลกแจกแถม กดคลิกเดียวได้ของถึงที่”

คำถามถัดมาที่เกิดขึ้นในวงเสวนา คือการแก้ไขปัญหาหนี้ครัวเรือนด้วยการเพิ่มรายได้ให้เพียงพอกับการปลดหนี้นั้นเป็นผลดีหรือไม่ ในส่วนนี้ดร.สราให้คำตอบว่า “เมื่อวัดจากความโน้มเอียงของการบริโภคเมื่อรายได้เพิ่มขึ้น (Marginal Propensity to Consume) คือถ้าเราเพิ่มรายได้ 1 บาท เขาจะนำไปทำอะไร ผลคือกลุ่มที่มีวินัยทางการเงิน เขาจะแบ่งส่วนหนึ่งไว้ออม แต่กลุ่มที่มีไม่มีวินัย ก็นำไปใช้จ่ายและใช้หนี้จนหมด เพราะฉะนั้นถ้าเราเพิ่มเงินให้กลุ่มที่ไม่มีวินัย ย่อมขาดประสิทธิผลในการแก้ปัญหา เพราะพฤติกรรมเดิมๆ ย่อมนำไปสู่ผลลัพธ์ที่เหมือนเดิม”

“แล้วเราหมดหวังแล้วหรือเปล่า ครัวเรือนไทยมีศักยภาพในการปลดหนี้หรือไม่ ถ้าเราลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น มาโปะหนี้ที่ดอกเบี้ยสูง เช่น หนี้บัตรเครดิต ทำอย่างอดทนอดกลั้น ก็ถือว่ายังมีแสงสว่างที่ปลายอุโมงค์” ดร.สราชี้ให้เห็นผลลัพธ์ผ่านแบบจำลองภาพครัวเรือนที่มีหนี้หลังตัดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นมาจ่ายหนี้ว่ามีความใกล้เคียงกับภาพครัวเรือนที่ไม่มีหนี้

ดังนั้น ดร.สราจึงมองว่า “การแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือนคือการทำอย่างไรให้เขาเปลี่ยนพฤติกรรม” พร้อมเสนอให้ครัวเรือนที่มีหนี้และมีปัญหาทางการเงินลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น 3 อันดับแรก ได้แก่ รายจ่ายด้านการท่องเที่ยว เสื้อผ้า และการรับประทานอาหารนอกบ้าน

“สุดท้าย การออมน้อยจะทำให้เราไม่สามารถหลุดพ้นจากความยากจนได้ จากข้อมูลแสดงการกระจายได้ (GINI coefficient) ของสำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติพบว่า 10 ปีที่ผ่านมา ประเทศมีการกระจายรายได้ที่ดีขึ้น แต่ทำไมการเป็นเจ้าของสินทรัพย์ทางการเงินสูงสุดกระจุกตัวอยู่ที่กลุ่มคนแค่ 10 เปอร์เซ็นต์ นั่นเป็นเพราะขึ้นอยู่กับการบริหาร flow ของรายได้ให้กลายเป็นสินทรัพย์ (stock of asset) และการออมเป็นเรื่องสำคัญ” ดร.สราทิ้งท้าย

เมื่อ ‘หนี้ในระบบ’ คือปัญหาที่ต้องมองหลายมิติ  

จากงานศึกษาในภาพกว้าง มาสู่การเจาะลึกสถานการณ์หนี้ในระบบของคนไทยผ่านงานวิจัยของ ดร.โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ซึ่งอ้างอิงจากข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาของเครดิตบูโรปี 2561 และข้อมูลสินเชื่อเกษตรกรของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)

“ข้อเท็จจริงแรกที่เราพบคือคนไทยส่วนใหญ่มีหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้จำนวนมาก” ดร.โสมรัศมิ์เริ่มต้นอธิบาย “82 เปอร์เซนต์ของผู้กู้มีหนี้เป็นสินเชื่อบัตรเครดิตหรือสินเชื่อส่วนตัว สัดส่วนนี้เมื่อเทียบกับต่างประเทศถือว่าสูงกว่าเพื่อน เพราะหนี้ส่วนใหญ่ของคนต่างประเทศจะเป็นหนี้บ้านหรือหนี้ธุรกิจ นี่จึงเป็นประเด็นที่น่ากังวล”

ดร.โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

อีกหนึ่งความน่ากังวลคือการกระจุกตัวของหนี้บ้าน ซึ่งดร.โสมรัศมิ์เล่าว่า “เราพบว่าในปัจจุบัน คนไทยที่มีหนี้บ้านมีจำนวนแค่ 15.3 เปอร์เซ็นต์จากผู้กู้ทั้งหมด แต่ถ้าเราดูปริมาณหนี้ กลับมีมากถึง 47.2 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ทั้งระบบ และมีการกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ชุมชนเมืองอย่างกรุงเทพฯ และปริมณฑล ตรงนี้มีข้อสังเกตว่าถ้ามีเหตุการณ์ทำให้คนที่มีหนี้บ้านไม่สามารถจ่ายหนี้คืน ก็อาจก่อให้เกิดความเสี่ยงเชิงระบบได้”

ด้านรายละเอียดพฤติกรรมการกู้ ผู้กู้กว่า 67 เปอร์เซ็นต์จะกู้จากสถาบันการเงินประเภทเดียว และกู้จากสถาบันการเงินเดียว 57 เปอร์เซ็นต์ คนส่วนใหญ่มักกู้จากผู้ให้บริการทางการเงินแบบ non-bank แต่ปริมาณหนี้ส่วนมากกลับอยู่ในธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialised Financial Institutions: SFIs)

“ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจคือ ณ ปีล่าสุด 1 ใน 3 ของคนไทยมีหนี้และมูลหนี้เฉลี่ยอยู่ในระดับสูง คือ 500,000 บาท ถ้าดูภาพรวม 9 ปีที่ผ่านมาจะพบว่า สัดส่วนของคนไทยที่มีหนี้เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และมูลหนี้ต่อหัวก็เพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นปกติเมื่อเรามีการพัฒนาเศรษฐกิจ จะทำให้การเข้าถึงบริการทางการเงิน (Financial Access) ต่างๆ มากขึ้น

“แต่ขณะเดียวกัน หนี้ที่โตขึ้นกลับโตในผู้กู้เดิม มีจำนวนไม่ถึง 1 ใน 5 ที่ไปโตกับผู้กู้ใหม่ ดังนั้นก็อาจหมายความว่าการเข้าถึงบริการทางการเงิน (Financial Access) ไม่ได้เพิ่มขึ้นอย่างที่คาด” ดร.โสมรัศมิ์ตั้งข้อสังเกต “และถ้าดูทางฝั่งของหนี้เสีย พบว่าจำนวน 1 ใน 6 ของคนเป็นหนี้ จะมีหนี้เสียอยู่ในระดับสูง แม้โดยรวมสัดส่วนจำนวนผู้กู้ที่มีหนี้เสียจะลดลง แต่ปริมาณหนี้เสียต่อผู้กู้รายคนเพิ่มขึ้น”

นอกจากนี้ ดร.โสมรัศมิ์ยังชี้ว่าจำนวนหนี้ที่โตขึ้นในผู้กู้กลุ่มเดิม สะท้อนว่าคนมีแนวโน้มกู้จากสถาบันการเงินหลายแห่งมากขึ้น

“เราพบว่ามีผู้กู้แค่ 30-40 เปอร์เซ็นต์ที่ถือบัญชีเดียว ที่เหลือมีหลายบัญชี ซึ่งจัดว่าเป็นสัดส่วนที่เยอะเหมือนกัน มีผู้กู้ถึง 16 เปอร์เซ็นต์ ที่ถือมากกว่า 5 บัญชี สัดส่วนผู้กู้หลายบัญชีมีมากขึ้น เมื่อเราลองวิเคราะห์สินเชื่อประเภทบัตรเครดิตและสินเชื่อส่วนบุคคล ผลที่ได้สำหรับสินเชื่อบัตรเครดิตคือยิ่งกู้มากบัญชี มากสถาบันการเงิน ยิ่งทำให้หนี้มีคุณภาพดี แต่ในฝั่งสินเชื่อส่วนบุคคล ยิ่งมากบัญชี มากสถาบันการเงิน ยิ่งทำให้หนี้มีคุณภาพด้อยลง”

“ด้านผู้กู้ใหม่ในแต่ละปี เราพบว่ามีแนวโน้มเด็กลงเรื่อยๆ และผู้กู้ใหม่มีพฤติกรรมกู้หลายบัญชีเพิ่มมากขึ้น” ดร.โสมรัศมิ์กล่าวพร้อมระบุว่า การมีผู้กู้หลายบัญชีและผู้กู้ที่เด็กลงส่งผลให้หนี้มีคุณภาพด้อยลง และนำมาสู่อีกหนึ่งประเด็นน่าเป็นห่วงคือคนไทยมีหนี้เร็ว

จากการสำรวจสัดส่วนประชากรที่มีหนี้ตามรายอายุ เผยให้เห็นว่าคนอายุ 25-35 ปีจำนวนครึ่งหนึ่งในปัจจุบันเริ่มต้นก่อหนี้แล้ว โดยส่วนใหญ่เป็นคนในชุมชนเมือง กู้จาก non-bank และเป็นหนี้จากสินเชื่อส่วนบุคคล สินเชื่อรถยนต์ สินเชื่อบัตรเครดิต ซึ่งการก่อหนี้ตั้งแต่อายุน้อยยังสร้างปัญหาหนี้เสียมากกว่ากลุ่มช่วงอายุอื่นอีกด้วย

นอกจากเป็นหนี้เร็ว คนไทยยังประสบปัญหาเป็นหนี้นาน กระทั่งแก่ตัวลงยังมีหนี้คงค้างจำนวนมาก ปรากฏการณ์นี้มักเกิดขึ้นกับคนต่างจังหวัด โดยเฉพาะกลุ่มเกษตรกร

“เราเห็นชัดว่าคนที่เป็นหนี้จนแก่ส่วนใหญ่เป็นเกษตรกร คำถามคือปัจจัยอะไรบ้างที่ผลักดันให้เกษตรกรมีหนี้เยอะ” ดร.โสมรัศมิ์ตอบคำถามนี้ด้วยข้อมูลจากธ.ก.ส. เกี่ยวกับสินเชื่อเฉลี่ยต่อหัวใน 5 ปีที่ผ่านมา โดยแยกเป็นประเภทสินเชื่อที่ก่อใหม่ในแต่ละปี หนี้คงค้างจากปีอื่น หนี้ที่กู้ไปเพื่อทำการเกษตรและกู้ไปเพื่อการบริโภค

“เราพบว่าเวลาผ่านไป เกษตรกรมีการสะสมหนี้เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะหนี้ที่กู้ยืมไปทำการเกษตรในแต่ละปีเพราะไม่สามารถจ่ายคืนได้ นี่เป็นประเด็นสำคัญเกี่ยวกับโครงสร้างภาคเกษตร มีปัจจัยที่ทำให้เกษตรกรของเรายังอยู่ในวงจรหนี้ ตราบใดที่เกษตรกรไม่มีรายได้ที่ดีขึ้นก็จะไม่สามารถจ่ายหนี้ได้” ดร.โสมรัศมิ์อธิบาย ซึ่งสอดคล้องกับข้อมูลอีกกรณีหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่าหนี้เสียเกิดการกระจุกตัวในภาคใต้ โดยสัมพันธ์กับราคายางพาราอย่างมีนัยสำคัญ

ในส่วนของนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจจากภาครัฐเองก็มีส่วนก่อให้เกิดปัญหาหนี้เสีย เช่น นโยบายรถคันแรก ดึงดูดให้คนที่ฐานะการเงินยังไม่พร้อมเข้ามากู้ ทำให้การเป็นหนี้เสียเพิ่มขึ้น รวมถึงทำให้คนที่กู้แล้วเข้าถึงหนี้ใหม่ได้น้อยลง

แน่นอนว่าเมื่อดูปัจจัยฝั่งผู้กู้แล้ว ย่อมต้องมองพฤติกรรมการปล่อยกู้ของสถาบันการเงิน ซึ่งดร.โสมรัศมิ์เล่าว่า “มีการแข่งขันที่แตกต่างกันค่อนข้างมาก โดยแข่งกันสูงในสินเชื่อบัตรเครดิตและรถยนต์ แข่งกันสูงในกลุ่มผู้กู้อายุน้อย และแข่งกันสูงในพื้นที่กรุงเทพฯ ปริมณฑล” อีกทั้งคุณภาพพอร์ตสินเชื่อของสถาบันการเงินแต่ละที่ยังแตกต่างกัน บางแห่งไม่ว่าจะปล่อยสินเชื่อประเภทใดก็มีหนี้เสียสูงตลอดเวลา หรือมีคุณภาพสินเชื่อด้อยกว่ารายอื่น โดยเฉพาะสินเชื่อรถยนต์ที่ ดร.โสมรัศมิ์พบว่ามีแนวโน้มคุณภาพด้อยลงเรื่อยๆ จนเป็นที่มาของคำพูดว่า “การมองภาพหนี้ครัวเรือนหรือคุณภาพของสินเชื่อ มองแค่ประเภทสถาบันการเงินไม่ได้ แต่ต้องมองให้ลึกไปถึงระดับสถาบันการเงินใดสถาบันการเงินหนึ่ง หรือประเภทของสินเชื่อด้วย เพราะจากคุณภาพจะส่อถึง risk taking behavior ที่อาจแตกต่างกันในแต่ละสถาบันการเงิน”

ดร.โสมรัศมิ์ยังย้ำอีกว่า “นโยบายหนี้ครัวเรือนต้องไม่ใช่นโยบายแบบ one size fit all” แต่ต้องสร้างนโยบายระดับจุลภาคที่เจาะลึกถึงประเภทสินเชื่อ พฤติกรรมของสถาบันการเงินและผู้กู้บางกลุ่ม มองภาพรวมสินเชื่อของผู้กู้แต่ละรายทุกๆ สถาบันการเงิน แก้ไขปัญหาทั้งฝั่งของผู้กู้และผู้ปล่อยกู้ อีกทั้งการออกนโยบายจำเป็นต้องมองให้ไกลกว่าการแก้หนี้ เช่นการป้องกันปัญหาเรื่องหนี้ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจบางอย่างที่ทำให้คนบางกลุ่มยังเป็นหนี้ และการสร้างภูมิคุ้มกันทางการเงินของคนเพื่อรองรับเหตุการณ์ไม่คาดคิดต่างๆ

เมื่อ ‘หนี้นอกระบบ’ เป็นปัญหาเรื้อรังที่ต้องเร่งแก้ไข

การมองภาพรวมของปัญหาหนี้ครัวเรือนไม่อาจวิเคราะห์จากข้อมูลหนี้ในระบบเท่านั้น แต่ต้องมองถึงปัญหาหนี้นอกระบบซึ่งอยู่คู่กับสังคมไทยมาอย่างยาวนานเช่นกัน

“คำว่าหนี้นอกระบบ หมายถึงหนี้ที่ไม่ได้กู้ยืมมาจากสถาบันการเงิน สหกรณ์ หรือองค์กรการเงินใดที่มีหน่วยงานคอยกำกับดูแล ในความเป็นจริงหนี้นอกระบบมีทั้งหนี้ที่ถูกกฎหมายและหนี้ที่ผิดกฎหมาย หนี้นอกระบบที่ถูกต้องตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กำหนดไว้ว่าถ้าใครก็ตามที่ให้กู้ ไม่ใช่ในเชิงการค้า แต่คิดตามอัตราดอกเบี้ยที่กฎหมายกำหนดไว้ร้อยละ 15 จะถือว่าเป็นหนี้ที่ถูกกฎหมาย ส่วนหนี้ผิดกฎหมายคือคิดอัตราดอกเบี้ยเกินร้อยละ 15 และมีการติดตามที่คุกคามรุนแรง”

วราทิพย์ อากาหยี่ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายพัฒนาระบบการเงินภาคประชาชน สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง เริ่มต้นประเด็นด้วยการให้ความรู้เรื่องนิยามและประเภทของหนี้นอกระบบ

“หนี้นอกระบบมีทั้งกู้รายเดือนและรายวัน การกู้รายเดือนเป็นการกู้ตามปกติทั่วไป บางครั้งผู้กู้จะถูกหักหัวคิว ส่วนการกู้รายวัน บางครั้งเกิดปัญหาการกู้แบบดอกเบี้ยลอย ซึ่งคนปล่อยกู้จะตามไปเก็บเงินทุกวัน หมายความว่าผู้กู้ต้องจ่ายเงินให้ทุกวัน แต่เงินที่จ่ายไปมักไม่ถูกนำไปรวมกับเงินต้น เพราะผู้ปล่อยกู้ถือว่าเป็นเพียงดอกเบี้ย การจะปิดหนี้ได้มีแค่การหาเงินต้นเป็นเงินก้อนมาใช้คืน และถ้าวันไหนที่ไม่มีเงินจ่าย จะมีคนมาติดตามหนี้และอาจเกิดการทำร้ายอย่างที่เป็นข่าว” วราทิพย์กล่าว

วราทิพย์ อากาหยี่ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายพัฒนาระบบการเงินภาคประชาชน สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง

จากการศึกษาฐานข้อมูลโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2560 ซึ่งมีผู้ลงทะเบียนกว่า 11.4 ล้านคน พบว่าคนที่มีหนี้นอกระบบและมีรายได้น้อยจำนวน 1.25 ล้านคน มูลค่าหนี้รวม 68,000 ล้านบาท เฉลี่ยต่อรายประมาณ 50,000 บาท และกระจุกตัวอยู่ในภาคอีสานมากที่สุด รองลงมาเป็นภาคเหนือ ภาคกลาง ภาคตะวันออก และกรุงเทพฯ ตามลำดับ

ส่วนข้อมูลจากแบงก์ชาติและสำนักงานสถิติแห่งชาติในปี 2556 แสดงให้เห็นว่าคนจำนวน 4.23 เปอร์เซ็นต์ ยังไม่สามารถเข้าถึงบริการของสถาบันการเงิน และ 3.53 เปอร์เซ็นต์ยังคงเลือกกู้เงินจากนายทุนเงินกู้นอกระบบ

“สาเหตุส่วนใหญ่ของการเป็นหนี้นอกระบบที่เราพบคือรายได้ไม่เพียงพอ เมื่อรายได้ไม่พอก็ต้องไปกู้เงิน คนที่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนของสถาบันการเงินก็จำเป็นต้องไปกู้เงินนอกระบบ ซึ่งทำได้ง่าย ได้เงินด่วนโดยไม่ต้องใช้หลักประกัน แต่มีอัตราดอกเบี้ยค่อนข้างแพง คนเหล่านี้จะไม่ได้นึกถึงเวลาชำระหนี้ว่าถ้าเขาไม่มีความสามารถในการชำระหนี้ อะไรจะเกิดขึ้น” วราทิพย์เล่าความเชื่อมโยง

ความเห็นของผู้ติดตามสถานการณ์หนี้นอกระบบมายาวนานอย่างวราทิพย์มองว่า ที่ผ่านมารัฐบาลทุกยุคทุกสมัยต่างพยายามแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบ แต่ยังไม่ประสบผลสำเร็จเด่นชัดเพราะขาดการทำงานร่วมกัน ดังนั้น ทางกระทรวงการคลังจึงเสนอทางแก้ไขปัญหาอย่างบูรณาการและยั่งยืนใน 5 มิติเพื่อประสิทธิภาพที่ดีขึ้น

“มิติแรกคือการดำเนินการอย่างจริงจังกับเจ้าหนี้นอกระบบที่ผิดกฎหมาย ผ่านการบังคับใช้พระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พ.ศ. 2560 อย่างจริงจัง กฎหมายกำหนดไว้ว่าถ้าเจ้าหนี้อยากปล่อยกู้ ดอกเบี้ยต้องไม่เกินร้อยละ 15 ถ้าเกินถือว่าผิดกฎหมาย ต้องถูกลงโทษตามพรบ. ซึ่งตอนนี้มีกำหนดโทษปรับไม่เกิน 200,000 บาท จำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือทั้งจำทั้งปรับ” วราทิพย์ชี้แจง พร้อมเผยว่าที่ผ่านมามีเจ้าหนี้นอกระบบผิดกฎหมายถูกจับกุมดำเนินคดีแล้วทั้งหมด 5,297 ราย

นอกจากนี้ยังใช้วิธีการเปิดโอกาสให้เจ้าหนี้นอกระบบเข้ามาจดทะเบียนเป็นผู้ประกอบธุรกิจปล่อยสินเชื่อในระบบ ซึ่งสอดคล้องกับแผนการแก้ไขปัญหามิติที่สอง ว่าด้วยเรื่องการเพิ่มช่องทางของสินเชื่อในระบบเพื่อให้คนเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่ดีมากขึ้น

“เราจัดทำสินเชื่อประเภทหนึ่งคือสินเชื่อรายย่อยระดับจังหวัดภายใต้การกำกับ รู้จักกันในชื่อสินเชื่อพิโกไฟแนนซ์ เป็นสินเชื่อท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงคนที่เข้ามาทำธุรกิจประเภทนี้ จะต้องทำภายในพื้นที่ที่กำหนดหรือภายในจังหวัด และคนกู้ต้องอยู่ในจังหวัดนั้น เพราะเรามองว่าการที่เขาจะเข้าถึงสินเชื่อได้ เจ้าหนี้และลูกหนี้ต้องรู้จักกัน มีความคุ้นเคยกัน” วราทิพย์อธิบาย

“สินเชื่อตัวนี้มีทั้งแบบมีหลักประกันและไม่มีหลักประกัน ทำให้เข้าถึงง่ายกว่าการหาสินเชื่อจากสถาบันการเงินที่มีรายละเอียดมากมาย และเรากำหนดหลักเกณฑ์ว่าผู้ปล่อยกู้ต้องมีทุนจดทะเบียนอย่างน้อย 5 ล้านบาท ปล่อยกู้ได้ในวงเงินไม่เกิน 50,000 บาทต่อราย และให้คิดดอกเบี้ยได้ไม่เกิน 36 เปอร์เซ็นต์ต่อปี ภายหลังเรายังเพิ่มสินเชื่อพิโกพลัส ขยายวงเงินให้ถึง 100,000 บาทอีกด้วย”

ปัจจุบัน สินเชื่อพิโกไฟแนนซ์มีผู้ได้รับใบอนุญาตแล้ว 710 ราย ใน 72 จังหวัด และเปิดดำเนินการแล้ว 590 รายใน 68 จังหวัด นับเป็นก้าวที่ดีสำหรับการส่งเสริมให้คนเข้าถึงบริการทางการเงินภายใต้การกำกับดูแลอย่างถูกต้อง

มิติที่สามของแผนแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบ คือการลดภาระหนี้ด้วยการไกล่เกลี่ยประนอมหนี้ระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้ ผ่านคณะอนุกรรมการไกล่เกลี่ยหนี้นอกระบบในทุกจังหวัด เพราะแต่เดิมลูกหนี้มักมีปัญหาจ่ายเงินไม่ตรงเวลา ทำให้ดอกเบี้ยทบเงินต้นไปเรื่อยๆ จนหนี้ทั้งหมดสูงกว่าเงินที่กู้ไป ซึ่งขณะนี้ทำการไกล่เกลี่ยไปแล้ว 2,374 เรื่องจากทั้งหมด 5,590 เรื่อง

“อย่างไรก็ตาม ปัญหาในมิตินี้ที่เราเจอคือ ลูกหนี้กลัวว่าถ้ามาไกล่เกลี่ยแล้ววันหนึ่งเขามีความจำเป็นต้องใช้เงินอีกจะไปกู้ไม่ได้” วราทิพย์กล่าวพร้อมให้ความเห็นว่า “ขณะเดียวกัน พอไกล่เกลี่ยไปแล้ว คนที่จะมากู้แบงก์ต่อได้ต้องมีศักยภาพในการชำระหนี้ด้วยเหมือนกัน ไม่ใช่ว่าไกล่เกลี่ยแล้วไม่มีศักยภาพไปกู้”

ดังนั้น แผนงานถัดมาในมิติที่สี่ จึงเป็นเรื่องการเพิ่มศักยภาพการชำระหนี้ของลูกหนี้นอกระบบ ผ่านการฝึกอาชีพ สร้างโอกาสให้มีงานทำ และมีความรู้ทางการเงิน จัดทำโดยคณะอนุกรรมการฟื้นฟูและพัฒนาศักยภาพการหารายได้ของลูกหนี้นอกระบบใน 77 จังหวัด

ในมิติสุดท้าย วราทิพย์ระบุว่า “เราอยากให้องค์กรชุมชนเข้ามาเกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบในพื้นที่ของเขาเอง ให้มีการพัฒนาเครือข่ายขององค์กรการเงินของชุมชน ตั้งเป็นสถาบันการเงินหรือกลุ่มออมทรัพย์ ดำเนินการในลักษณะคล้ายกับแบงก์ย่อยๆ ซึ่งปัจจุบันนี้มีพรบ.สถาบันการเงินประชาชน เพื่อยกระดับสถาบันการเงินเหล่านี้ให้มีกฎหมายรองรับ”

ทั้งนี้ ไม่เพียงแค่มาตรการช่วยเหลือจากกระทรวงการคลังเท่านั้น แต่สถาบันการเงินบางแห่งเช่นธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และธนาคารออมสิน ยังเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบ ด้วยการออกสินเชื่อที่มีเงื่อนไขผ่อนปรนสำหรับผู้มีรายได้น้อยหรือผู้ที่มีหนี้นอกระบบ วงเงินไม่เกิน 50,000 บาท อัตราดอกเบี้ยร้อยละ 0.85 ต่อเดือน รวมถึงติดตามคนเป็นหนี้นอกระบบจำนวน 800,000 คนเพื่อหยิบยื่นความช่วยเหลือผ่านกลไกไกล่เกลี่ยประนอมหนี้ การขอสินเชื่อ และพัฒนาฝีมือแรงงาน ซึ่งปัจจุบันได้รับความช่วยเหลือไปแล้วกว่า 474,849 ราย จึงเป็นที่แน่ชัดว่าถ้ามีความร่วมมือจากหลายฝ่าย ย่อมนำไปสู่ทางออกของปัญหาได้ และในอีกทางหนึ่งก็หมายถึงความร่วมมือในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของตนเองอีกด้วย

“การที่เราจะแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบอย่างยั่งยืน ไม่ใช่ว่าต้องพยายามหาทางให้เขาเข้าถึงแหล่งเงินทุน แต่เราต้องการให้เขาเปลี่ยนพฤติกรรม ลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น และต้องทำการออมเงินเพื่ออนาคต” วราทิพย์กล่าวส่งท้ายงานเสวนา