รุ่งนภา พิมมะศรี : เรื่อง
สัปดาห์ก่อน “ดีไลฟ์-ประชาชาติธุรกิจ” นำเสนอเรื่องความมั่นคงทางอาหารของโลกที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 มาซ้ำเติมทำให้มีผู้คนทั่วโลกเสี่ยงอดอยากมากขึ้น และเราได้ทิ้งคำถามไว้ว่า สำหรับประเทศไทยที่เป็นผู้ส่งออกสินค้าเกษตรและอาหารอันดับท็อป 15 ของโลก ได้ดุลการค้าสินค้าเกษตรและอาหารปีละกว่า 6 แสนล้านบาท เราจัดว่าเป็นประเทศที่มีความมั่นคงทางอาหารแล้วหรือยัง
เมื่อหาคำตอบของคำถามนี้ เราพบว่ามันซับซ้อน และคำตอบก็แตกต่างกัน ขึ้นอยู่ที่ว่า จะมอง “ความมั่นคงทางอาหาร” ในนิยามและการประเมินของใคร ใช้ปัจจัยไหนบ้างในการชี้วัด ดังนั้น เราขอชวนมาดูระดับความมั่นคงทางอาหารของประเทศไทย ที่ประเมินจากหลายมุมมอง หลายปัจจัย และดูว่ามีปัญหาอะไรบ้างที่รอให้เราแก้ไข
การผลิต การบริโภค และการส่งออกอาหารของไทย
ก่อนอื่นเรามาดูให้เห็นภาพว่า ประเทศไทยผลิตอาหารได้ปีละเท่าไหร่ และบริโภคในประเทศปีละเท่าไหร่ (ตัวเลขเฉลี่ย 5 ปีล่าสุด 2558-2562) โดยขอยกตัวอย่างรายการอาหารหลักและอาหารสำคัญที่คนไทยบริโภคกันเยอะ จากข้อมูลอัตราการพึ่งพาตนเอง (SSR) ของประเทศไทย จัดทำโดยสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
ข้าว ผลิตได้ 22.31 ล้านตัน บริโภคในประเทศ 11.67 ล้านตัน
ไข่ไก่ ผลิตได้ 14,117.80 ล้านฟอง บริโภคในประเทศ 13,930 ล้านฟอง
ไก่เนื้อ ผลิตได้ 1.69 ล้านตัน บริโภคในประเทศ 1.23 ล้านตัน
สุกร ผลิตได้ 1.44 ล้านตัน บริโภคในประเทศ 1.27 ล้านตัน
กุ้งเพาะเลี้ยง ผลิตได้ 0.33 ล้านตัน บริโภคในประเทศ 0.04 ล้านตัน
ส่วนการส่งออกและการนำเข้าสินค้าเกษตรและอาหาร (ไม่นับสินค้าเกษตรเพื่ออุตสาหกรรม) ย้อนหลัง 3 ปีล่าสุด ตัวเลขเป็นดังนี้
ปี 2560 ส่งออก มูลค่า 1,126,067 ล้านบาท นำเข้า มูลค่า 487,241 ล้านบาท ดุลการค้า 640,406 ล้านบาท
ปี 2561 ส่งออก มูลค่า 1,156,286 ล้านบาท นำเข้า มูลค่า 492,287 ล้านบาท ดุลการค้า 664,727 ล้านบาท
ปี 2562 ส่งออก มูลค่า 1,101,047 ล้านบาท นำเข้า มูลค่า 489,561 ล้านบาท ดุลการค้า 612,151 ล้านบาท
สินค้าเกษตรอาหารที่มีมูลค่าการส่งออก 5 อันดับแรก ได้แก่ ผลไม้และผลิตภัณฑ์, ข้าวและผลิตภัณฑ์, ปลาและผลิตภัณฑ์, น้ำตาลและผลิตภัณฑ์, เนื้อไก่และผลิตภัณฑ์
ส่วนสินค้าเกษตรและอาหารที่มีมูลค่านำเข้าสูงสุด 5 อันดับแรก ได้แก่ ปลาและผลิตภัณฑ์, พืชอาหารและผลิตภัณฑ์, พืชน้ำมัน, ผลไม้และผลิตภัณฑ์, ผักและผลิตภัณฑ์
ความมั่นคงทางอาหารของไทยในการประเมินของต่างชาติ
การประเมินระดับ “ความมั่นคงทางอาหาร” โดยแต่ละสำนัก แต่ละหน่วยงานนั้นมีปัจจัยและเกณฑ์ในการประเมินที่ต่างกัน
ในระดับสากลมี Global Food Security Index จัดทำโดย The Economist Intelligence Unit ชี้ว่า ปี 2019 ประเทศไทยมีคะแนนความมั่นคงทางอาหาร 65.1 จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน อยู่ในอันดับที่ 52 จากทั้งหมด 113 ประเทศ เราอยู่ในอันดับต่ำกว่าจีน (อันดับ 35) ซึ่งเป็นประเทศผู้นำเข้าอาหารรายใหญ่-ยังพึ่งพาอาหารจากต่างประเทศ น่าสนใจว่าทำไมจึงเป็นเช่นนั้น มาดูกันต่อ…
ดัชนีนี้พิจารณาจากปัจจัยต่าง ๆ 40 ข้อ ซึ่งจัดแบ่งเป็น 3 หมวดหมู่หลัก คือ ความสามารถในการซื้อหาอาหาร (affordability) ความพร้อม-การมีอาหารเพียงพอ (availability) คุณภาพและความปลอดภัย (quality and safety)
จาก 40 ปัจจัยที่นำมาพิจารณา ไทยมีความท้าทาย-จุดอ่อนที่มีส่วนดึงคะแนนรวมของเราลงมาอยู่ในระดับกลาง มีอยู่ 2 ข้อ ได้แก่ รายจ่ายสาธารณะด้านการวิจัยและพัฒนาการเกษตร, ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศต่อประชากร 1 คน
ขณะที่องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) จะเน้นไปที่การบริโภคอาหารของประชากรในประเทศ ซึ่งจากข้อมูลของ FAO ระบุว่า ประเทศไทยมีจำนวนคนที่ขาดสารอาหาร (เฉลี่ย 3 ปีล่าสุด 2016-2018) จำนวน 5.4 ล้านคน ส่วนความชุกของภาวะขาดสารอาหาร (เฉลี่ย 3 ปีล่าสุด 2016-2018) คิดเป็น 7.8% ของประชากรในประเทศ
Global Hunger Index (GHI) จัดทำโดย Welthungerhilfe ประเทศเยอรมนี บอกว่า
ไทยมีดัชนีความหิวโหยอยู่ที่ 9.7 เป็นอันดับที่ 45 จากทั้งหมด 117 ประเทศซึ่งไทยจัดว่าอยู่ในกลุ่มประเทศที่เป็นสีเขียว มีปัญหาความอดอยากหิวโหยในระดับต่ำ
ดัชนีนี้มีปัจจัยวัด 4 ข้อ ได้แก่ 1.สัดส่วนของประชากรที่ได้รับสารอาหารไม่เพียงพอ 2.สัดส่วนของเด็กอายุต่ำกว่า 5 ขวบที่ขาดสารอาหารอย่างรุนแรง 3.สัดส่วนของเด็กอายุต่ำกว่า 5 ขวบที่เป็นคนแคระแกร็น 4.อัตราการเสียชีวิตของเด็กอายุต่ำกว่า 5 ขวบ
จะเห็นว่าเมื่อปัจจัยที่ใช้ในการประเมิน-ชี้วัดต่างกัน ผล-ระดับการประเมินก็ต่างกันด้วย
ฝั่งไทยประเมินตัวเองอย่างไร
สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร และสำนักงานสถิติแห่งชาติ เคยจัดทำ“รายงานวิเคราะห์ความมั่นคงทางอาหารและภาวะโภชนาการของไทย พ.ศ. 2548-2554” โดยการสนับสนุนขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ซึ่งรายงานนี้บอกว่า ประเทศไทยมีระดับความไม่มั่นคงทางอาหารอยู่ในเกณฑ์ต่ำ หรือมีระดับความมั่นคงทางอาหารสูงนั่นเอง อย่างไรก็ตาม ผลการวิเคราะห์สะท้อนให้เห็นว่า การได้รับพลังงานและสารอาหารจากอาหารที่บริโภคในระดับพื้นที่มีความแตกต่างกันค่อนข้างมาก
บทความวิชาการ“ความมั่นคงทางอาหารของประเทศไทย” จัดทำโดยวิทยากรปฏิบัติการสำนักวิชาการ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา เผยแพร่เมื่อปี 2557 ให้ข้อมูลในส่วน “บทสรุปผู้บริหาร” ไว้ว่า ประเทศไทยมีภูมิประเทศที่อุดมสมบูรณ์ เป็นแหล่งเพาะปลูกที่สำคัญ และสามารถผลิตอาหารและส่งออกอาหารได้ในหลาย ๆ ประเภท อย่างไรก็ตาม การที่จะสรุปว่าประเทศไทยมีความมั่นคงทางด้านอาหาร อาจจะเป็นการสรุปที่เร็วเกินไป เนื่องจากข้อมูลของ FAO ยังพบว่า ประชาชนคนไทยส่วนหนึ่งยังจัดอยู่ในกลุ่มผู้อดอยาก (hunger) หรืออยู่ในภาวะทุพโภชนาการ (undernourished people) นอกจากนี้ยังมีปัจจัยอื่นที่อาจส่งผลกระทบต่อการผลิตพืชอาหาร อีกทั้งยังมีปัจจัยภายนอกที่กระทบต่อความมั่นคงทางอาหารเช่นกัน
ด้านผลผลิต เพียงพอ-มั่นคง ไม่น่าห่วง
ในภาคการผลิตสินค้าเกษตรและอาหาร นางอังคณา พุทธศรี ผู้อำนวยการกองเศรษฐกิจการเกษตรระหว่างประเทศ สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ให้ข้อมูลกับ “ดีไลฟ์-ประชาชาติธุรกิจ” ว่า สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรวิเคราะห์ความมั่นคงทางอาหารของประเทศไทยทุกปี โดยดูจากอัตราการพึ่งพาตนเอง (SSR) ซึ่งตัวเลข SSR ชี้ว่า ไทยเรายังมีความมั่นคงทางอาหาร พึ่งพาตนเองได้ในเกือบทุกรายสินค้าสำคัญ
ผอ.อังคณาบอกว่า ในระยะสั้น การที่ภาคการผลิตของไทยเผชิญวิกฤตโควิด-19 และภัยแล้ง ไม่ได้ทำให้ผลผลิตลดลงมากถึงขั้นกระทบห่วงโซ่อุปทานอาหาร แต่จะมีปัญหาด้านการขนส่งที่ขาดช่วง ทำให้เกิดสินค้าคงค้าง เกิดอาหารเน่าเสียขึ้นในซัพพลายเชน
“แต่ขณะที่มีด้านลบ มันก็มีด้านบวก คือ เราจะเห็นว่ามีการปรับตัว ห่วงโซ่อาหารเราสั้นลงในสินค้าบางอย่าง จะเห็นว่ามีตลาดชุมชนเกิดขึ้นใหม่ และมีการขายตรง เป็นการปรับตัวในระยะสั้น และคิดว่าต่อไปน่าจะตอบโจทย์ new normal ได้บ้าง”
ส่วนในภาคประมงที่มีปัญหาขาดแคลนแรงงาน เนื่องจากแรงงานกลับบ้านแล้วกลับเข้ามาไม่ได้ บวกกับมีความขาดแคลนแรงงานมาก่อนหน้านี้อยู่แล้ว ผอ.อังคณาบอกว่า ในระยะสั้นนี้การที่แรงงานหายไปเนื่องจากสถานการณ์โควิด-19 ไม่ได้กระทบต่อปริมาณอาหารทะเลที่บริโภคภายในประเทศ เพราะยังมีผลผลิตจากการเพาะเลี้ยงชายฝั่ง และยังมีเรือประมงพื้นบ้านรายเล็กรายน้อยที่ยังคงออกเรือจับสัตว์น้ำกันตามปกติ ดังนั้น อาหารทะเลในตลาดยังมีเพียงพอ ส่วนด้านราคาก็ไม่ได้เพิ่มสูงขึ้น เพราะไม่ได้ขาดแคลน
มองไปในระยะยาว ผอ.อังคณาก็ยังบอกว่า ไม่ห่วงเรื่องการผลิต เพราะประเทศไทยผลิตอาหารได้ปริมาณสูงและหลากหลาย แต่ปัญหาของประเทศไทยในระยะยาว คือ ความรู้เรื่องโภชนาการ ปัญหาที่เกิดจากการบริโภคอาหารที่ไม่ถูกต้อง
นอกจากนั้น ผอ.อังคณาเสริมว่า กระทรวงเกษตรและสหกรณ์มีการจัดทำปฏิทินผลผลิตระดับจังหวัด เพื่อความมั่นคงด้านอาหารและโภชนาการ ซึ่งตอนนี้อยู่ในระหว่างพัฒนาปฏิทินนี้ให้ใช้งานง่ายขึ้น เพื่อให้ระดับจังหวัดใช้เป็นข้อมูลสำหรับวางแผนจัดการสินค้าเกษตรและอาหาร โดยในปฏิทินนี้จะบอกว่า จังหวัดไหนมีผลผลิตอะไรออกมาในเดือนไหนบ้าง หากจังหวัดไหนขาดสินค้าตัวไหนก็สามารถดูได้ว่า จังหวัดใกล้เคียงมีผลผลิตมากหรือไม่ แล้วซื้อหาจากจังหวัดใกล้เคียง เพื่อให้มีความมั่นคงทางอาหาร
ผลิตได้มากเพียงพอไม่ได้แปลว่าบริโภคเพียงพอ
ไทยผลิตสินค้าเกษตรและอาหารมากเพียงพอ และเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ ฟังแล้วเหมือนจะไม่มีอะไรให้ห่วง แต่จริง ๆ แล้วมี ! อย่างที่มีข้อมูลจาก FAO บอกว่า ประเทศไทยมีจำนวนคนที่ขาดสารอาหารจำนวน 5.4 ล้านคน
ดร.เดชรัต สุขกำเนิด อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ชี้ประเด็นให้ฟังว่า ไทยไม่มีปัญหาเรื่องความเพียงพอ เพราะผลิตอาหารได้เกินความต้องการบริโภคในประเทศเป็นจำนวนมาก แต่การจะดูว่ามีความมั่นคงทางอาหารหรือไม่ ต้องพิจารณาลงรายละเอียด ซึ่งเมื่อลงรายละเอียดจะพบว่า ไทยมีปัญหา 2 เรื่อง
เรื่องที่หนึ่ง คือ การบริโภคอาหารบางประเภทไม่เพียงพอ เช่น ผักและผลไม้ ซึ่ง 80% ของคนในประเทศไทยบริโภคไม่พอ สำหรับประเด็นนี้อาจมีข้อถกเถียงว่า เป็นเพราะพฤติกรรมส่วนบุคคล (เช่น คนไม่ชอบกินผัก) แต่อาจารย์เดชรัตบอกว่า ในความเป็นจริงคือ ราคาผักและผลไม้แพงขึ้นมาก จึงกระทบต่อการตัดสินใจของผู้บริโภคว่าจะเลือกบริโภคอะไร ซึ่งเชื่อมโยงไปที่เรื่องราคาสินค้าว่าอยู่ในระดับที่พอซื้อหาได้หรือไม่ เมื่อผักผลไม้ราคาสูง คนส่วนหนึ่งจึงจำเป็นต้องไปหาซื้ออาหารบางอย่างที่หาซื้อง่ายกว่า และราคาถูกกว่า การบริโภคผักและผลไม้จึงต่ำกว่าที่ควรจะเป็น
อาจารย์เดชรัตย้ำว่า การที่คนทานผักและผลไม้น้อยไม่ใช่เรื่องพฤติกรรมส่วนบุคคล แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ซึ่งมีสาเหตุ 3 สาเหตุ ได้แก่ 1.มีการส่งออกผลไม้มากขึ้น 2.นับถอยหลังไปช่วง 5-10 ปีที่แล้ว เกษตรกรเลิกผลิตผักและผลไม้ไปเป็นจำนวนมาก เมื่อผลผลิตน้อยลง จึงส่งผลให้ราคาสูงขึ้น 3.ลักษณะพฤติกรรมการบริโภคของคนไทยที่เปลี่ยนไป เช่น สมัยก่อนซื้อกล้วยเป็นหวีที่ตลาด แต่ตอนนี้ซื้อกล้วยเป็นผลที่ร้านสะดวกซื้อ ซูเปอร์มาร์เก็ต เป็นผลให้ผู้บริโภคต้องจ่ายค่าผักผลไม้ในราคาสูงขึ้น
“อีกเรื่องหนึ่งคือ เรื่องความปลอดภัย ซึ่งเป็นเรื่องที่ยังมีประเด็นข้อดีเบตว่าอะไรปลอดภัย หรือไม่ปลอดภัยแค่ไหน”
ถามว่าระดับความน่าเป็นห่วงเรื่องความมั่นคงทางอาหารของประเทศไทย อ.เดชรัตบอกว่า ทั้งหมดที่กล่าวมาคือสถานการณ์ปัจจุบัน ซึ่งไม่ได้เป็นเรื่องเร่งด่วนนัก แต่สิ่งที่น่ากังวลใจมากกว่า คือ เราไม่รู้ว่าอะไรจะเกิดขึ้นในอีก 10 ปีข้างหน้า เกษตรกรอาจจะเลิกทำการเกษตร ทำให้ผลผลิตที่เคยมีมากลดน้อยลง
เรื่องการบริโภคอาหารที่ไม่เพียงพอตามหลักโภชนาการ ก็เป็นข้อที่ ผอ.อังคณา แห่งกองเศรษฐกิจการเกษตรระหว่างประเทศ สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร เป็นห่วง ดังที่กล่าวไปในหัวข้อก่อนหน้า
“ความมั่นคงทางอาหาร มีองค์ประกอบ 4 ด้าน คือ ด้านการเข้าถึง ปริมาณเพียงพอ การใช้ประโยชน์จากอาหาร ความยั่งยืนของอาหาร ซึ่ง 3 ด้านนั้นไม่ค่อยมีปัญหา แต่เรื่องโภชนาการ การใช้ประโยชน์จากอาหารที่ถูกต้อง เป็นเรื่องที่เริ่มจะมีปัญหา ดังนั้นเราควรจะเน้นตรงนี้ ถามว่าเกษตรช่วยอะไรได้ไหม เกษตรก็คงจะผลิตและคงความหลากหลายของอาหาร ให้คนเลือกบริโภคได้มากขึ้น สามารถจัดการโภชนาการได้ดีขึ้น” นางอังคณา พุทธศรีกล่าว
หากโลกขาดแคลน ไทยเป็นที่พึ่งได้แค่ไหน
ในเมื่อเรามั่นใจว่าไม่มีปัญหาขาดแคลนอาหาร แต่ถ้ามองออกไปข้างนอก ตอนนี้มีความกังวลว่าโลกอาจเผชิญวิกฤตการณ์อาหาร คำถามคือ หากภาวะขาดแคลนอาหารเกิดขึ้นจริง ผลผลิตจากประเทศเราจะช่วยบรรเทาวิกฤตได้แค่ไหน
ผอ.อังคณาตอบคำถามนี้ว่า ไทยเป็นผู้ส่งออกสินค้าเกษตรและอาหารรายใหญ่อันดับ 12 ของโลก และมีสินค้าหลายรายการที่ติดท็อป 5 ของโลก อย่างข้าว ไก่แปรรูป น้ำตาล อาหารแปรรูป และทูน่ากระป๋อง
“ถามว่าผลผลิตจากประเทศเราสามารถไปซัพพอร์ตในเวทีโลกได้ไหม ดิฉันขอยกตัวอย่างข้าว เมื่อต้นปี กระทรวงเกษตรสหรัฐ (USDA) ประมาณการว่า ความต้องการบริโภคข้าวของโลกอยู่ที่ประมาณ 494.54 ล้านตัน (ข้าวสาร) ส่วนประเทศไทยผลิตข้าวได้ 24.3 ล้านตัน ขณะที่ความต้องการบริโภคในประเทศอยู่ที่ 11.8 ล้านตัน ดังนั้นเราจึงมีเหลือส่งออก ดังนั้น ไม่มีปัญหาในการที่ไทยจะส่งออกสินค้าออกไปเสิร์ฟความต้องการของโลกได้”
ในภาวะวิกฤตนี้ เมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมา ภูมิภาคอาเซียนมีการประชุมผู้นำอาเซียน+3 สมัยพิเศษเกี่ยวกับการรับมือโควิด-19 ซึ่งในประเด็นความมั่นคงทางอาหารนั้นมีความเห็นชอบว่า ควรใช้กลไกของอาเซียน+3 คือ องค์กรสำรองข้าวฉุกเฉินของอาเซียน+3 เพื่อตอบโจทย์ภาวะวิกฤต โดยเฉพาะเรื่องข้าว ซึ่งประเทศไทยก็มีความพร้อมที่จะเป็นผู้ขายข้าวภายใต้ความตกลงนี้
สรุปแล้ว คำตอบของคำถามที่เราตั้งไว้ก็คือ ในระยะสั้นนี้ ประเทศไทยไม่มีปัญหาด้านผลผลิต-ความเพียงพอของอาหารที่จะบริโภคในประเทศแน่นอน แต่การบริโภคเพียงพอต่อความต้องการตามหลักโภชนาการหรือไม่นั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งนั่นก็เป็นความท้าทายที่ไทยจะต้องแก้ปัญหาต่อไป