คนไทยจมฝุ่นมาร่วมเดือน และมีทีท่าว่าจะเป็นอย่างนี้ทุกปี หากไม่มีการแก้ไขอย่างเป็นระบบและเป็นรูปธรรม

สาเหตุที่แท้จริงของฝุ่นคืออะไร ต้นทุนของสังคมไทยที่เกิดจากฝุ่นมีมากแค่ไหน ทำไมรัฐไทยแก้ปัญหาฝุ่นไม่ได้ และทางออกของเรื่องนี้คืออะไร

ร่วมหาคำตอบบนฐานความรู้และงานวิจัย กับรศ.ดร.วิษณุ อรรถวานิช คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ที่ให้สัมภาษณ์ผ่านรายการ 101 One on One EP.102 "เศรษฐศาสตร์การเมืองเรื่องฝุ่น PM 2.5"

:: ตีมูลค่าความเสียหายจากฝุ่น ::

สิ่งที่ทำให้เศรษฐศาสตร์ต่างจากศาสตร์อื่นในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม คือ 1. เวลาแก้ปัญหาจะมองคนทั้งรุ่นปัจจุบันและอนาคต ทำอย่างไรให้คนทุกช่วงวัยรับสวัสดิการโดยรวมของสังคมสูงที่สุด 2. จุดเด่นคือการตีมูลค่าสินค้าด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นสินค้าที่ไม่ผ่านตลาด ไม่มีราคา ทั้งที่สิ่งแวดล้อมมีคุณค่าในตัวเอง แต่ทุกคนตอบไม่ได้ว่าอากาศคิดเป็นมูลค่าเท่าไหร่ เวลามีการลงทุนก็ลืมคิดถึงมูลค่าของผลกระทบสิ่งแวดล้อม ผลที่ตามมาคือคนรุ่นปัจจุบันใช้ทรัพยากรเยอะ จนคนรุ่นอนาคตมีทรัพยากรที่ดีน้อยลง

การตีมูลค่าที่แท้จริงของทรัพยากรจึงสำคัญมาก ทำให้เราสามารถส่งผ่านข้อมูลทางการเงินให้ผู้กำหนดนโยบายได้ง่ายกว่านักวิทยาศาสตร์ ถ้าบอกผู้กำหนดนโยบายว่าค่าฝุ่นที่เพิ่มขึ้นจาก 20 เป็น 50 ไมโครกรัม ทำให้ต้นทุนเพิ่มขึ้นกี่แสนล้าน จะทำให้ผู้กำหนดนโยบายตระหนักว่านี่คือต้นทุนที่เกิดขึ้น

เศรษฐศาสตร์แก้ปัญหาโดยเน้นการออกแบบที่เข้าใจพฤติกรรมคนและพฤติกรรมธุรกิจ เราต้องออกแบบให้พฤติกรรมเหล่านั้นก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงที่สุด

ตอนนี้ต้นทุนที่เกิดขึ้นคือสิ่งที่คนจ่ายเพื่อป้องกันตัวเอง ค่าหน้ากากอนามัย ค่าเครื่องกรองอากาศที่บ้าน ในรถ ในออฟฟิศ ค่าไส้กรอง รวมเป็นหลักหมื่น

ต้นทุนที่เรายังไม่ได้พูดถึงคือสุขภาพ คนป่วยจากฝุ่นเข้าโรงพยาบาลแล้วจ่ายค่ารักษา และอีกส่วนที่ได้รับผลกระทบแต่ยังไม่ป่วย ยังไม่จ่ายเงินตอนนี้ แต่สุขภาพได้รับผลกระทบแล้ว ซึ่งเป็นต้นทุนเหมือนกัน แล้ว PM 2.5 เป็นสารก่อมะเร็งกลุ่มหนึ่ง ค่ารักษาพยาบาลหลักล้าน เป็นต้นทุนที่สูงมาก

ต้นทุนอีกอย่างคือความสุข ทำไมเราต้องใส่หน้ากากอนามัยทุกวัน ใส่แล้วอึดอัด วันหยุดออกไปข้างนอกไม่ได้ มูลค่าพวกนี้เป็นสิ่งที่ไม่ได้จ่ายออกไปแต่กระทบชีวิตความเป็นอยู่

งานวิจัยของผมประเมินต้นทุนมลพิษทางอากาศของสังคมไทยโดยใช้แนวคิด Subjective Well-Being ที่เชื่อว่าความสุขหรือความพึงพอใจในชีวิตของเราขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย เช่น รายได้ ครอบครัว สิ่งแวดล้อม ผมจึงพยายามหาความสัมพันธ์ระหว่างความสุขกับสิ่งแวดล้อม แล้วสะท้อนผ่านมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่าย

สมมติว่า มีห้องสองห้อง ห้องหนึ่งอากาศสะอาดมาก อีกห้องอากาศแย่มาก ทุกคนอยากอยู่ห้องอากาศสะอาด ถ้าผมบอกว่าห้องนั้นไม่ฟรีและมีที่นั่งจำกัด เรายินดีจะจ่ายเท่าไหร่ คนที่สถานะทางเศรษฐกิจดีอาจจะจ่ายเยอะ คนรายได้น้อยอาจจ่ายได้น้อยลง เราสามารถวัดความเต็มใจที่จะจ่ายผ่านตัวเงินได้

ผมต้องการวัดว่าความสุขสามารถแลกกับฝุ่นได้มากน้อยแค่ไหนผ่านรายได้ของครัวเรือน โดยใช้ข้อมูลจากแบบสำรวจความพึงพอใจในชีวิตของคนไทย ข้อมูลด้านอากาศ ข้อมูลมลพิษทางอากาศหลายฐานข้อมูล คำนวณออกมาได้ว่า คนกรุงเทพฯ พร้อมจ่าย 5,704 บาทต่อครัวเรือนต่อปีเพื่อลดฝุ่น PM 10 ทุก 1 ไมโครกรัม/ลบ.ม. แล้วคนกรุงเทพฯ มีประมาณ 2.96 ล้านครัวเรือน คิดเป็นมูลค่า 17,148 ล้านบาท/ปี

ระดับค่าฝุ่น PM 10 ที่ปลอดภัยขององค์การอนามัยโลกคือไม่เกิน 20 ไมโครกรัม/ลบ.ม./ปี แต่ค่าเฉลี่ยกรุงเทพฯ ปี 2561 อยู่ที่ 52.44 ไมโครกรัม/ลบ.ม./ปี เมื่อเอาค่าความแตกต่างนี้คูณกับมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายจะพบว่ามูลค่าความเสียหายของ PM 10 ในปี 2561 จะอยู่ที่ 556,327 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2560 ถึง 110,304 ล้านบาท

นอกจากนี้ผมได้คำนวณทุกจังหวัดในประเทศไทยเมื่อแต่ละจังหวัดก็เจอมลพิษทางอากาศที่รุนแรงพอสมควร โดยเทียบมูลค่าความเสียหายจาก PM 10 ในปี 2561 สิบอันดับแรกคือ กทม., นนทบุรี, ชลบุรี, ปทุมธานี, นครราชสีมา, สมุทรปราการ, สุราษฎร์ธานี, เชียงใหม่, นครศรีธรรมราช และอุบลราชธานี

ค่าฝุ่นที่เพิ่มขึ้นทำให้ต้นทุนความเสียหายที่เกิดขึ้นกับสังคมไทยสูงขึ้นไปด้วย ต้นทุนของสังคมไทยในปี 2561 หากคิดบนฐานที่ว่าทุกครัวเรือนในประเทศไทยได้รับผลกระทบจาก PM10 จะเท่ากับ 2.06 ล้านล้านบาท (12.64% ของ GDP), กรณีที่ 75% ของครัวเรือนได้รับผลกระทบ เท่ากับ 1.55 ล้านล้านบาท (9.48% ของ GDP), กรณีที่ 50% ของครัวเรือนได้รับผลกระทบ เท่ากับ 1.03 ล้านล้านบาท (6.32% ของ GDP)

หมายความว่าทุก 100 บาทของสินค้าและบริการที่ผลิตได้ เราต้องสังเวยกับความสุขของคนไทยในมูลค่า 6-12 บาท เราลืมเรื่องสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในการได้มาซึ่งอากาศสะอาดและคุณภาพชีวิตที่ดี

:: มาตรฐานที่ต้องเปลี่ยนแปลง ::

แม้ว่ากรมควบคุมมลพิษจะประกาศว่าฝุ่น PM 2.5 เป็นฝุ่นอันตรายที่ต้องอยู่ในการควบคุมดูแลตั้งแต่ปี 2553 แต่ไม่มีการเก็บข้อมูลเลยจนเรื่องมารุนแรงเมื่อปีที่แล้ว จึงเริ่มเก็บข้อมูลเมื่อ ต.ค. 2561 เป็นต้นมา

องค์การอนามัยโลกตั้งมาตรฐานค่าเฉลี่ย PM 2.5 ใน 24 ชั่วโมงให้ไม่เกิน 25 ไมโครกรัม แต่กรมควบคุมมลพิษไทยตั้งค่าเฉลี่ยที่ 50 ไมโครกรัม สูงเป็นสองเท่า คำถามคือเราเป็นคนเหมือนกันหรือเปล่า ปัญหาคือเวลาสื่อสารเรื่องความเสี่ยง เรามักใช้ค่าดัชนีคุณภาพอากาศหรือ AQI ซึ่งสะท้อนค่ามาตรฐานประเทศไทยที่สูงกว่าสากลสองเท่า ค่ามาตรฐานประเทศไทยอาจบอกว่าคุณภาพอากาศเพิ่งเริ่มมีผลกระทบต่อสุขภาพ แต่ถ้าใช้แอปพลิเคชันต่างประเทศที่ใช้ค่ามาตรฐานสากล เช่น US EPA ของสหรัฐอเมริกา จะพบว่าอยู่ในระดับอันตรายแล้ว

ผมมองว่าถ้าเราเป็นคนเหมือนกัน สุขภาพเหมือนกัน การสื่อสารเรื่องความเสี่ยงเป็นสิ่งที่สำคัญมาก เราเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจมาก แต่แยกไม่ออกกับเรื่องสุขภาพของคน

บริบทประเทศกำลังพัฒนาในอดีตต้องการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ เพราะในต่างประเทศมาตรการสิ่งแวดล้อมเข้มงวดมาก เขาก็ต้องหนีมาในที่ซึ่งเข้มงวดน้อยกว่า แล้วเรามี BOI ส่งเสริมการลงทุนกับโรงงานที่ก่อให้เกิดมลพิษเหล่านี้ ในเชิงเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมเราเรียกว่า race to the bottom หรือแข่งกันไปลงนรก เราให้ความสำคัญกับเรื่องเศรษฐกิจเป็นหลัก แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญเรื่องสิ่งแวดล้อมมาก นั่นคือสิ่งที่ประเทศไทยใช้มาตลอดในอดีต ทุกโรงงานที่เข้ามาจะเป็นโรงงานที่ได้มาตรฐานต่ำหรือก่อให้เกิดมลพิษสูง

ตอนนี้บริบทของเราปรับเปลี่ยนแล้ว เราอยุ่ในกลุ่มประเทศรายได้ปานกลางค่อนข้างสูงแล้ว คำถามคือเราจะใช้ทุกอย่างเหมือนเดิมไหม เราอยากให้คุณภาพชีวิตของเราดีขึ้นไหม หลายคนมองว่าฝุ่นเป็นเรื่องธรรมชาติที่เราน่าจะทนกันได้ แต่คำถามคือเราต้องการสิ่งที่ดีกว่าหรือเปล่า ถ้าไปดูแผนที่ของต่างประเทศ ประเทศพัฒนาแล้วค่าฝุ่นสีเขียวคือสะอาดมาก กรุงเทพฯ เมื่อเดือนที่ผ่านมาใน 720 ชั่วโมงแทบจะไม่มีสีเขียวเลย เรากำลังอยู่กับอากาศที่อันตรายมาก เราพอใจกับสิ่งนี้ใช่ไหม หรือเราอยากได้สิ่งที่ดีขึ้นเพื่อตัวเราเองหรือคนรุ่นอนาคต

ประเทศไทยในอนาคตจะเติบโตไม่ได้เลยถ้าเด็กๆ ล้มป่วย และมันคือความไม่ยุติธรรมข้ามวัย ในเชิงเศรษฐศาสตร์บอกว่าคนรุ่นอนาคตไม่สามารถนั่งไทม์แมชชีนมาตัดสินใจเชิงนโยบายได้ ทุกอย่างเกิดขึ้นจากคนรุ่นปัจจุบันที่คำนึงแต่ผลประโยชน์ของตัวเองเป็นหลัก ผลประโยชน์คนรุ่นอนาคตเป็นเรื่องรอง นี่คือความอยุติธรรมที่เกิดขึ้น

เราต้องคิดเผื่อคนรุ่นอนาคตให้เขาได้รับสิทธิเสรีภาพเท่าคนรุ่นปัจจุบัน

:: บทบาทภาครัฐที่ต้องชัดเจน ::

หน้าที่ในการแก้ปัญหาเรื่องฝุ่นต้องมาจากทั้งตัวเราเองและภาครัฐ มนุษย์แต่ละคนมีขีดความสามารถในการปรับตัวไม่เท่ากัน บางคนมีเงินซื้อหน้ากากอนามัยหรือเครื่องฟอกอากาศ แต่คนที่ไม่มีเงินซื้อจะป้องกันยังไง เกษตรกรก็ไม่อยากเผา แต่ต้องเผาเพราะแต่ละคนมีขีดความสามารถไม่เท่ากัน เขาพยายามปรับตัวแต่ยังไม่พอ ภาครัฐต้องมาช่วยให้การปรับตัวของแต่ละคนง่ายขึ้น นี่คือบทบาทหน้าที่ของภาครัฐ

หลักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่าทุกคนเห็นแก่ตัว คิดถึงประโยชน์ส่วนตัวมากกว่าประโยชน์ส่วนรวม ภาครัฐจึงต้องออกกลไกในการควบคุมพฤติกรรม เช่น เราเชื่อว่าผู้บริโภคทุกคนต้องการแสวงหาความพอใจสูงที่สุด ทำยังไงให้ตัวเองสบาย จอดรถเฉยๆ ก็เปิดแอร์แม้จะทำให้เกิดควัน หรือภาคธุรกิจที่มุ่งแสวงหากำไรสูงที่สุด ก็ไม่ได้สนใจต้นทุนในการปล่อยน้ำเสียหรือมลพิษ ซึ่งเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมมีการแก้ปัญหา 3 ส่วน

1. การควบคุมพฤติกรรม คือ 1) การบังคับ ภาครัฐใช้วิธีบังคับเยอะมาก แต่มีจุดอ่อนเรื่องการควบคุมดูแลให้ทั่วถึงเมื่อมีคนละเมิด พอใช้การห้าม เอกชนก็ไม่มีแรงจูงใจในการปรับตัวให้ดีขึ้น แล้วแต่ละคนมีความสามารถในการปรับตัวต่างกัน นี่คือความไม่ยุติธรรม มันจะง่ายในเชิงนโยบาย แต่จะเกิดต้นทุนมหาศาลในการปฏิบัติตาม 2) มาตรการแรงจูงใจ เปิดโอกาสให้เลือก เช่น ถ้าคุณปล่อยมลพิษจะต้องจ่ายภาษี แต่ถ้าลงทุนติดระบบบำบัดไม่ให้เกิดมลพิษ คุณมีต้นทุน ธุรกิจจะเริ่มคิดแล้วว่าทางไหนถูกที่สุด เศรษฐศาสตร์เชื่อว่าต้นทุนในการปฏิบัติตามมาตรการจูงใจจะถูกกว่าเพราะมีโอกาสเลือก มีเสรีภาพมากกว่าการบังคับ

2. การควบคุมมลพิษผ่านเทคโนโลยี เช่นที่ประเทศไทยใช้มาตรฐานไอเสียรถยนต์หรือน้ำมัน ยูโร 4 มาตั้งแต่ 2553 และมีแผนปรับมาใช้ยูโร 5 ในปี 2563 แต่เลื่อนไปถึงปี 2567 ถ้ารัฐบาลไม่มีโรดแมปชัดเจน เอกชนก็จะไม่ปรับตัวตาม

3. กลไกในการแทรกแซง เวลาจะปรับพฤติกรรมเราสามารถแทรกแซงผ่านกลไกราคาได้ เช่น การใช้ภาษี ถ้าต้องการคุมไม่ให้รถยนต์เพิ่มขึ้นก็อาจเพิ่มภาษีให้สินค้ามีราคาแพงขึ้น คนก็อาจใช้รถน้อยลง การปล่อยมลพิษก็อาจน้อยลง หรือให้ภาษีรถเก่าแพงขึ้น รถเก่าก็อาจน้อยลง อีกแบบหนึ่งคือแทรกแซงควบคุมปริมาณ เช่น การซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยมลพิษ

การแก้ปัญหาฝุ่นของรัฐบาลในระยะสั้นหรือระยะวิกฤตยังพอรับไหว แต่เป็นแค่มาตรการชั่วคราว ไม่ได้แก้ที่สาเหตุหรือต้นตอ ยังไม่เห็นแนวทางปฏิบัติการแก้ปัญหาในระยะกลางและยาว

นโยบายภาครัฐยังขาดอีกเยอะ การใช้มาตรการจูงใจเป็นสิ่งสำคัญมาก ประเทศไทยรถยิ่งเก่ายิ่งได้ลดหย่อนภาษี ต่างจากต่างประเทศที่รถเก่าต้องเสียภาษีสูงเพราะปล่อยมลพิษสูง ทั้งที่ใช้กลไกภาษีเหมือนกัน แต่เราต้องการเน้นเรื่องเศรษฐกิจมากกว่าเรื่องสิ่งแวดล้อม

ทุกคนอยากได้ความสุขของตัวเองมากที่สุด แต่สังคมเราต้องอยู่ร่วมกัน สิ่งสำคัญของนักเศรษฐศาสตร์ในการออกนโยบายคือความเข้าใจเรื่องการจัดสรรรายได้ หากเราสามารถโอนย้ายผลประโยชน์จากคนที่ได้ประโยชน์ไปให้คนที่เสียประโยชน์ได้ สังคมก็จะมีความสุข

ปัญหาที่เกิดขึ้นเรื่องรถยนต์ คือ ปริมาณรถในกรุงเทพฯ ที่มากเกินไป ทางแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนคือทำอย่างไรที่จะคุมกำเนิดไม่ให้มีการใช้รถยนต์เพิ่มมากขึ้นนับจากนี้ เราอาจต้องปรับโครงสร้างภาษีรถยนต์ ถ้าไม่ปรับภาษีให้รถยนต์แพงขึ้นหรือทำให้การใช้รถยนต์ยากขึ้น ต่อให้เรามีรถไฟฟ้าสิบสาย คนก็ไม่ขึ้นรถไฟฟ้า เพราะถ้าคนขึ้นรถไฟฟ้า รถไม่ติด คนก็ซื้อรถใหม่ รถบนถนนก็ยังเยอะเหมือนเดิม สิ่งที่ต้องทำควบคู่คือการยกระดับโครงข่ายขนส่งมวลชน ต้องมีเรื่องกลไกภาษีที่จะทำให้คนใช้รถน้อยลง เช่น เก็บภาษีรถในอัตราที่สูงขึ้น อาจใส่ภาษีสิ่งแวดล้อมเพิ่มเข้าไป คนซื้อรถต้องมีที่จอดรถ รถเก่าต้องจ่ายภาษีมากขึ้น ทำให้คนใช้ระบบขนส่งมวลชนมากขึ้น ถ้ามันดีมากจริงๆ คนไม่อยากขับรถหรอก แล้วประเทศไทยค่าใช้จ่ายขนส่งมวลชนแพงมาก ภาครัฐต้องลดค่าใช้จ่ายให้ราคาสมเหตุสมผล

:: การพัฒนาที่ไม่สมดุล ::

ต้นตอปัญหาฝุ่นของไทยคือ 1. การเผาเชื้อเพลิง 2. การเผาของภาคการเกษตร 3. โรงงานปล่อยมลพิษจากการผลิตเพิ่ม 4. ฝุ่นข้ามแดน เราไม่สามารถสรุปได้ว่าสาเหตุไหนมากสุด เช่น ฝุ่นกรุงเทพฯ ตลอดทั้งปีมาจากรถยนต์เป็นอันดับหนึ่ง แต่ช่วง ม.ค.-ก.พ. จะมีฝุ่นควันภาคการเกษตรมาสมทบให้มากขึ้น ปกติสิ่งแวดล้อมช่วยเราดูดซับมลพิษ แต่ถ้าเยอะเกินขีดความสามารถในการดูดซับก็จะเกิดปัญหา ส่วนบริบทฝุ่นต่างจังหวัดมาจากการเผาของภาคการเกษตรและป่าไม้

ทุกต้นตอของปัญหาฝุ่นเป็นสิ่งที่มนุษย์เป็นคนก่อ เมื่อก่อนเราอาจไม่มีปัญหาเพราะไม่ได้ปลูกพืชการเกษตรมากขนาดนี้ เราส่งเสริมพืชเชิงเดี่ยวเยอะ เน้นเศรษฐกิจ แต่มองข้ามเรื่องสิ่งแวดล้อม เป็นการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ไม่สมดุล

อากาศสะอาดเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน มองย้อนไปในงบประมาณรายจ่ายปีที่ผ่านมา 3.2 ล้านล้านบาท มีค่าใช้จ่ายเรื่องสิ่งแวดล้อม 1.8 หมื่นล้านบาท คิดเป็นประมาณ 0.4% ของงบประมาณทั้งหมด แต่งบเศรษฐกิจอยู่ที่ 6.78 แสนล้านบาท งบประมาณที่ผ่านมาสะท้อนให้เห็นว่าเรื่องสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องหลังสุดเสมอ

เราพูดว่าจะทำให้มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน แล้วเรายั่งยืนหรือเปล่า ต้องไม่ลืมว่าฝุ่นเป็นเรื่องประจำ อย่ามองว่าเป็นภัยพิบัติ เพราะถ้าพึ่งงบกลางจะไม่ช่วยแก้ปัญหาอย่างครบวงจร