ปราบโกงแบบยังมีการโกง : ปัญหาภายในกระทรวงที่สะท้อนความย้อนแย้งของระบบราชการไทย

(1)

ผมเคยทำข่าวกระทรวงสาธารณสุขมาหลายปี สิ่งหนึ่งที่แวดล้อมอยู่หน้าฉากของกระทรวงนี้ ที่เต็มไปด้วย ‘อาจารย์’ และ ‘คนดี’ ก็คือความขัดแย้งที่เคลือบอยู่หน้าฉาก ไม่เคยว่างเว้นจากการประท้วง การนัดแต่งชุดดำ หรือการจับไมค์อัดบรรดาผู้บริหาร ทั้งฝ่ายข้าราชการ ทั้งฝ่ายการเมืองอยู่เป็นประจำ

ความขัดแย้งที่กระทรวงสาธารณสุขนั้น มีตั้งแต่เรื่อง เรื่องการเรียกร้องบรรจุแต่งตั้งพยาบาล–บุคลากรอื่นๆ เรื่องค่าตอบแทนแพทย์ เรื่องแก้ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ไปจนถึงเรื่องการแต่งตั้ง–โยกย้ายข้าราชการระดับสูง และแน่นอน การที่คนระดับปลัดกระทรวง สามารถประกาศตัว ร่วมกับม็อบ กปปส. ได้อย่างเต็มภาคภูมิ จนรัฐมนตรีต้องกระเด็นกระดอน ไปทำงานที่อื่นอยู่นานหลายเดือน

ผมทำข่าวมาหลายกระทรวง ก็ไม่เคยเห็นที่ไหน ที่ข้าราชการ สามารถออกมานั่งประกบรัฐมนตรี ‘ซัด’ กันโต้งๆ เรื่องค่าตอบแทนแพทย์ในชนบท จนรัฐมนตรีอ้ำอึ้ง ตอบไม่ถูก หรือวันดีคืนดี ระหว่างที่ม็อบ กปปส. ชุมนุมอย่างเข้มข้น ปลัดกระทรวงก็สั่งให้เอาป้ายดำขึ้นหน้าตึกสำนักงานปลัด ว่า “ไม่เอารัฐบาลโกงประชาชน” สิ่งที่ตามมาหลังจากนั้น กระทรวงนี้ ก็มีข้าราชการน้อยใหญ่ เข้าไปร่วมขึ้นเวที ร่วมชุมนุมกับ สุเทพ เทือกสุบรรณ อย่างเต็มภาคภูมิ

แต่ ‘ผู้ใหญ่’ หลายคนบอกว่า

ความขัดแย้งในกระทรวงสาธารณสุขถือเป็นเรื่องดี

เพราะถือเป็นการตรวจสอบอำนาจ หากผู้บริหารไม่ว่าจะหน้าไหนทำไม่ถูก คนในกระทรวงที่เต็มไปด้วย ‘หมอ’ ที่ไม่แคร์เรื่องความก้าวหน้าทางอาชีพ ไม่สนใจเรื่องรายได้ หากทำงานไม่ได้กับระบบ ก็สามารถลาออกไปทำงานเอกชน ไปเปิดคลินิก ทำให้คนเหล่านี้พร้อมจะออกมาต่อต้าน ไม่ได้ไหล ‘ตามน้ำ’ ไม่ได้โอนอ่อนต่ออำนาจเหมือนกับหน่วยงานราชการอื่นๆ ที่ทุกอย่างแทบจะสั่งจากบนลงล่าง และถ้า ‘หาง’ ไม่ทำตาม ก็จะถูกโดดเดี่ยว

ผู้ใหญ่คนเดิมบอกอีกว่า หากมองย้อนกลับไป ความขัดแย้งประเภทไม่ยอมโอนอ่อนต่ออำนาจนั้น ทำให้กระทรวงสาธารณสุข ถือเป็นระบบราชการที่ ‘ก้าวหน้า’ กว่ากระทรวงอื่น กระทรวงนี้ ถือเป็นกระทรวงที่เอาคนระดับ ‘รัฐมนตรี’ เข้าคุก ได้เป็นที่แรกด้วยคดี ‘ทุจริตยา’ ก่อนที่จะเกิดเรื่องตุลาการภิวัฒน์ เสียอีก

ขณะที่นโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ก็เป็นความก้าวหน้าที่ทำให้กระทรวงนี้ มีนวัตกรรมใหม่ๆ มีเรื่องที่ไทย สามารถไปขายกับทั่วโลกได้ และทำให้เห็นว่าระบบสาธารณสุข ไม่ได้มีความเป็น ‘ราชการ’ จ๋า เสียอย่างเดียว เมื่อเทียบกับหน่วยงานราชการอื่น

ส่วนหนึ่งเรื่องพวกนี้ก็จริง… แต่ถ้าอยู่กับกระทรวงนี้ไปนานๆ เวลาได้ยินคนพูดว่า กระทรวงนี้มี ‘ธรรมาภิบาล’ ไม่มีการเล่นพรรคเล่นพวก เป็นกระทรวงสีขาว ไม่มีการทุจริตเลยไม่ว่าจะในอดีต ปัจจุบัน หรืออนาคต ทุกคนทำงานอย่างยากลำบากเพื่อประชาชน โรงพยาบาลทุกโรงพยาบาล ‘ขาดทุน’ กันหมด เพราะเงินไม่พอ เงินไม่มี ถ้าดารานักร้องมาวิ่ง เอาเงินไปสมทบซื้อเครื่องมือแพทย์ เอาไปบริจาค ทุกบาททุกสตางค์ ก็จะถึงมือประชาชน

ผมก็จะยักไหล่ข้างหนึ่ง

ยิ้มมุมปาก แล้วถามว่า “จริงเหรอ?”

(2)

เอาล่ะ ทีนี้ ถ้าจะ ‘เผา’ กระทรวง ด้วยเรื่องที่กำลังวุ่นวาย เรียกร้อง ‘ธรรมาภิบาล’ กันล่าสุด จาก จ.ขอนแก่น ลามมาถึงทำเนียบรัฐบาล ก็จะเล่าให้ฟังง่ายๆ ว่า มันมี ‘ขั้ว’ ของความขัดแย้ง ที่ฝังรากลึกมายาวนาน ข้างหนึ่งคือฝั่ง ‘ชมรมแพทย์ชนบท’ ที่ไม่ได้เปลี่ยนตัวประธานชมรมมานานเป็น 10 ปี

ฝั่ง ‘ชนบท’ แต่เดิมนั้น มักจะมาจากโรงพยาบาลชุมชน โรงพยาบาลอำเภอ อำเภอเล็กบ้างใหญ่บ้าง แต่หลังๆ ชมรมก็ขาดระยะกับแพทย์รุ่นใหม่ๆ ไม่มีตัวตายตัวแทน มีแต่คนรุ่นเดิม ที่เวลานี้หลายคนก็ใกล้เกษียณอายุราชการกันหมด ทำให้เข้าไลน์เป็นผู้บริหาร ทั้งโรงพยาบาลใหญ่ ทั้งเป็นนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด หรือมานั่งในกระทรวงก็มี

อีกข้างคือฝั่ง ‘กระทรวง’ ซึ่งส่วนใหญ่มาจากสายนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด มาจากผู้อำนวยการโรงพยาบาลจังหวัด ซึ่งพวกนี้จะเข้าใกล้ศูนย์กลางอำนาจมากกว่า และเข้าไลน์ ‘ปลัดกระทรวง’ เข้าไลน์อธิบดีมากกว่า เพราะสามารถทำผลงานได้มากกว่าหมอที่อยู่ในพื้นที่

โดยปกติ 2 กลุ่มนี้ อาจกระทบกระทั่งกันบ้าง เพราะอย่างที่บอก หากศูนย์กลางใกล้ชิดอำนาจทางการเมือง ใกล้ชิดนักการเมือง ก็มีหลายคนที่เข้าไป ‘รับใช้’ จนทำเอาพวกชมรมแพทย์ชนบทเขม่น

ปัญหาก็คือระยะหลัง

เมื่อโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคเกิดขึ้น

กลายเป็น ‘นวัตกรรม’ ใหม่ของระบบราชการ

คือ ‘เงิน’ อยู่ที่หนึ่ง ที่หน่วยงานใหม่อย่างสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) และ ‘คนใช้เงิน’ คืออีกคนหนึ่ง คือกระทรวงสาธารณสุข และหน่วยบริการทั่วประเทศ ไม่ต้องบอกก็รู้ตั้งแต่แรกแล้วว่า ‘วุ่น’ แน่นอน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อคนแวดล้อม สปสช. เป็นคนในแวดวงเดียวกับคนใน ‘ชมรมแพทย์ชนบท’

เพราะฉะนั้น ดราม่าในระยะหลังของกระทรวงนี้ จึงว่ากันด้วยเรื่องเงินกองทุนบัตรทองเป็นส่วนใหญ่ มีตั้งแต่เงินลงไปที่โรงพยาบาลไม่พอบ้าง สปสช. ‘ทุจริต’ บ้าง สปสช.จ่ายเงินไม่พอ ใช้เงินผิดประเภท ทำให้โรงพยาบาล ‘ขาดทุน’ บ้าง จนมีความพยายามสลายความขัดแย้งในรัฐบาลประยุทธ์ 1 ดึง นพ.ปิยะสกล สกลสัตยาทร จากศิริราช มาสลายความขัดแย้งนี้ พร้อมกับให้สปสช.เพลาๆ มือ ลดอำนาจไปหลายอย่าง เพราะยังต้องทำงานด้วยกันอีกนาน

แม้จะตรวจสอบนานหลายปี และไม่พบความเกี่ยวข้องกับการ ‘ทุจริต’ แต่ผลพวงหนึ่งที่หายไปจากความขัดแย้งก็คือ ‘ส่วนลด’ จากองค์การเภสัชกรรม 5% จากการที่ สปสช. จัดซื้อยารวม จนนำมาตั้งเป็น ‘กองทุนสวัสดิการ’ พนักงาน นั้นต้องถูกยกเลิก และตามมาด้วย การทำให้อำนาจในการจัดซื้อยารวม การ ‘ต่อรองราคายา’ ให้การซื้อเหมา ซื้อได้ถูกลงโดยสปสช.นั้น หายไปด้วย เมื่อสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เห็นว่าทำเกินหน้าที่ กฎหมายไม่เปิดช่อง สปสช.ไม่มีสิทธิ์รับส่วนลด ต้องเปลี่ยนตัวคนจัดซื้อยาเป็น ‘โรงพยาบาลราชวิถี’ แทน เพื่อให้ตรงกับนิยามกฎหมายเป๊ะๆ มากขึ้น

คำถามต่อมาก็คือ แล้วโรงพยาบาลทั่วประเทศ ที่จัดซื้อยา ที่ต้องดีลกับผู้แทนยา หรือดีลกับบริษัทยาโดยตรง มีเงิน ‘บริจาค’ มี ‘ส่วนลด’ หรือ ‘ค่าการตลาด’ เหล่านี้ด้วยหรือไม่?

(3)

ก่อนจะตอบคำถามด้านบน ต้องย้อนกลับไปวันที่ 28 มิถุนายน ปี พ.ศ.2560 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้มีหนังสือห้ามไม่ให้หน่วยงานที่ทำการจัดซื้อทำการหารายได้ในลักษณะผลประโยชน์ต่างตอบแทนทุกประเภทจากบริษัทยา เข้ากองทุนสวัสดิการพยาบาล

เป็นผลสืบเนื่องมาจากก่อนหน้านี้ที่มีการ ‘ทุจริต’​ โดยข้าราชการซึ่งตระเวนใช้สิทธิรักษาพยาบาล และ ‘เบิกยา’ มากเกินความจำเป็น เพราะสิทธิ์สวัสดิการข้าราชการนั้น เป็นการใช้สิทธิ์ประเภทให้ ‘กรมบัญชีกลาง’ ตามไปจ่ายค่ายาทีหลัง

เพราะฉะนั้น จึงมีความสัมพันธ์กันอย่างยิ่งยวด กับการใช้ยาบางอย่างเกินความจำเป็น เพื่อจะได้รับเงินบริจาค รับส่วนลด รับค่าการตลาดมากขึ้น คนที่อยู่ในวงการหลายคนบอกว่าไม่ใช่แค่ 5% แต่บางทีอาจขึ้นไปถึง 10% หรือ 15% ขึ้นกับการต่อรอง

มาถึงตรงนี้ หลายคนบอกว่าจำเป็น ที่ต้องมีเงินค่าสวัสดิการ เพราะเงินจากกองทุนบัตรทองที่ลงไปยังโรงพยาบาลใหญ่ๆ ไม่มีทางพอ เพราะคิดตามจำนวน ‘หัวประชากร’ ในพื้นที่ แต่โรงพยาบาลจำพวกโรงพยาบาลจังหวัดนั้น ลำพังแค่งบประมาณจากกระทรวง และเงินจากกองทุนบัตรทอง ก็ไม่มีทางพอ

การรับ ‘ส่วนลด’ หรือ ‘เงินบริจาค’ จากบริษัทยา เข้ากองทุนสวัสดิการพนักงาน อย่างไรก็เป็นเรื่องจำเป็น เพราะอาจนำเงินส่วนนี้ นำไปทำที่จอดรถ ไปขยายตึก ไปช่วยผู้ป่วย–ญาติผู้ป่วยที่ค่าเดินทางไม่พอ ไปจ้างพนักงานเพิ่ม ซึ่งส่วนนี้ แม้แต่ นพ.มงคล ณ สงขลา อดีตรมว.สาธารณสุข ยังออกมาสนับสนุน

คำตอบกลายๆ ว่าโรงพยาบาลต้องรับเงินส่วนนี้ เป็น ‘เงินบริจาค’ หรือไม่ ก็คือ ‘มี’

และหมอที่เป็น ‘คนดี’ ย่อมไม่ทุจริต

ย่อมไม่เอาเงินเข้ากระเป๋าตัวเอง…

แต่ปัญหาก็คือ เมื่อมีหนังสือ ป.ป.ช. และกระทรวงส่งหนังสือลงไปยังพื้นที่ เงินที่เคยบริจาคเข้ากองทุนแบบตรงๆ ก็เปลี่ยนไป เท่าที่ได้ยิน หลายพื้นที่ไปซิกแซกเข้าบัญชีคนใกล้ชิดผู้บริหารโรงพยาบาลแทน หลายพื้นที่ก็ ‘ใส่ซอง’ เอา ถึงกองทุนสวัสดิการบ้าง เป็น ‘งบลับ’ บ้างก็มี

โดยปกติ ผู้บริหารกระทรวงจะอะลุ้มอล่วย ไม่เอาเรื่องนี้มาเล่นงานผู้อำนวยการโรงพยาบาล เพราะถ้ามาจากพื้นที่ ก็จะรู้ดีว่าเป็นเรื่องที่ปกติธรรมดามาก และถ้าจะเอาเรื่องนี้กันจริงๆ ก็ ‘ไฟลาม’ กันทั้งกระทรวง

แต่ลักษณะพิเศษของผู้บริหารยุคนี้ก็คือ กลับไปเชิญคนจากบริษัทยา มาเปิดข้อมูลว่ามีถึง 186 โรงพยาบาล ที่ใช้วิธีนี้ ซึ่งก็ไม่แน่ใจว่าจะจัดการผู้อำนวยการโรงพยาบาลขอนแก่น หรือจะใช้วิธีนี้ ‘กวาดบ้าน’ ในกระทรวงสาธารณสุขจริง

บังเอิญอีกอย่างว่า ปลัดกระทรวง และคนที่จะไปดำรงตำแหน่งแทนนั้น ดันเป็นประธานชมรมแพทย์ชนบท ที่อยู่มานานเป็นสิบปี ย้ายข้ามจังหวัดจาก จ.จันทบุรีมารักษาการด้วยเหตุผลพิสดาร และย้ายคนเดิมออกด้วยข้อหาทุจริต เรียกเงินจากบริษัทยา สำทับด้วยการตั้งเครือข่ายแพทย์ชนบทเป็นกรรมการสอบสวน

ทั้งที่ปกติเรื่องพวกนี้ จะไม่มีใครใช้เป็นทั้งสาเหตุการย้าย ด้วยรู้ดีว่าถ้าสาวไปสาวมากันจริงๆ กระทรวงจะเละเป็นโจ๊ก ภาพแห่งคุณงามความดีที่สะสมกันมา ระบบสุขภาพที่ว่ากันว่าดีติดอันดับโลก จะอันตรธานไปด้วยเรื่องการคอร์รัปชั่นไปทันที สิ่งที่ตามมาก็คือ บรรดาเงินสวัสดิการที่เคยได้ เคยมี ในบัญชีอื่นนั้น ยอดจะลดลงไปด้วย กระทบกับรายรับโรงพยาบาลแน่นอน

(4)

ด้วยเหตุนี้ หลังจากสอบสวนไปได้สักระยะ แล้ว ‘เรียกแขก’ ออกมาใส่ชุดดำประท้วง เรียกร้อง ‘ธรรมาภิบาล’ ได้มากกว่าที่คิด ไม่ได้ง่ายเหมือนที่อื่น ปลัดกระทรวง ก็เลยส่งรักษาการที่มาจากจันทบุรี กลับไปอยู่ที่เดิม ขณะที่ผู้อำนวยการที่ย้ายไปแล้ว ไปเป็นผู้อำนวยการศูนย์ COVID-19 ที่ตั้งขึ้นใหม่แทน

พร้อมกับตอบอึกอักว่ายังไม่มีการทุจริต ยังอยู่ระหว่างการสอบสวน และ 186 โรงพยาบาล ที่เคยมีคนออกมาเปิดว่า ‘รับเงิน’ จากบริษัทยา ก็เป็นเรื่องที่อยู่ระหว่างสอบสวน ยังไม่มีใครผิดเช่นกัน..

สะท้อนให้เห็นว่า เรื่องพวกนี้ ถ้าจะ ‘รื้อ’ กันตรงไปตรงมา จะยิ่งส่งผลเสียกับ ‘ระบบ’ เพราะระบบสาธารณสุขที่มี โดยเฉพาะในโรงพยาบาลต่างจังหวัดน้อยใหญ่ ที่มีประชากรมาก มีแรงงานต่างด้าวมาก หรือมีคนไข้เกินกว่าขีดความสามารถงบประมาณที่มี ต้องพึ่งพาเงินเหล่านี้ไม่น้อย

แต่สิ่งที่เป็นปัญหาก็คือ ถ้าหน่วยงานสังกัดกระทรวงสาธารณสุขต้องยอมรับเงินประเภทนี้ (อย่างไม่เป็นทางการ) เพื่อเอาไป ‘ช่วยคน’ กระทรวงนี้จะต่างอะไรกับบางโรงเรียนที่ต้องรับเงิน ‘แป๊ะเจี๊ยะ’ เพราะเงินจากกระทรวงศึกษาไม่พอ จะต่างอะไรกับบางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ต้องหักเปอร์เซ็นต์จากผู้รับเหมา เพราะเงินงบประมาณจากส่วนกลางไม่พอ และจะต่างอะไรกับหน่วยงานอื่นๆ ที่มักชอบพูดว่า คน เงิน ของ ไม่พอ จึงต้องมีการหักเปอร์เซ็นต์ หักเงินทอน เอาไว้บ้าง และในที่สุด เงินจะรั่วจากระบบเท่าไหร่ก็ไม่รู้ และในที่สุด เงินจะเข้ากระเป๋าใคร ด้วยจำนวนเท่าไหร่ก็ไม่รู้

ภาพสะท้อนของกระทรวงสาธารณสุข จึงเป็นภาพสะท้อนของระบบราชการไทย ระบบที่มีการตรวจสอบอย่างเหนียวแน่น แต่ก็มีรูให้ออกอีกหลายรู ระบบที่มีคนดี เต็มไปหมด บริหารทุกอย่างด้วย ‘ธรรมาภิบาล’ แต่ก็เต็มไปด้วยการเล่นพรรคเล่นพวก และซ่อนการทุจริต ไว้ทุกหนทุกแห่ง

น่าแปลก ที่เราอยู่ในวังวนแห่งการ ‘ปฏิรูป’ และการ ‘ปราบโกง’ มา 5-6 ปีแล้ว แต่เราก็ยังอยู่ที่เดิม หลายคนบอกว่าแย่กว่าเดิม และหลายคนบอกว่าโจ๋งครึ่มกว่าเดิม

สิ่งหนึ่งที่ผมได้เรียนรู้ในระยะหลังของกระทรวงนี้ก็คือ บางที ระบบ ‘ตรวจสอบ’ อำนาจที่ว่า อาจไม่มีอีกแล้ว และไม่เคยมีอยู่จริงก็ได้ สำหรับที่นี่ และสำหรับระบบราชการไทย…

Illustration by Kodchakorn Thammachart