全台6萬家農地工廠，2020年面臨《工廠管理輔導法》與《國土計畫法》「109大限」雙重夾擊，行政院方面目前準備透過「特殊執照」為廠商解套，不過，各縣市國土計畫，如何處理農地工廠問題，中央與地方迄今仍在角力。內政部日前預告《國土計畫法施行細則》，相較於民進黨執政初期公布的版本，內政部悄悄地把各縣市呈報「成長管理計畫」，拿掉了「社會公平正義改善方案」，宗教建築、農地工廠合法化，所涉及的國土保育費與回饋金，在2020年縣市國土計畫，被巧妙地排除。
被拿掉的「社會公平正義改善方案」是什麼？
《國土計畫法》、《濕地保育法》、《海岸管理法》等「國土三法」，是馬政府執政末年所通過法令，「國土三法」的通過，某種程度上係台灣社會土地正義議題發酵，對政府過度向經濟發展傾斜的導正措施，由於公民社會對於民進黨重返執政有很高的期待，內政部在2016年520蔡英文總統上任後的1個月內，就提出了《國土計畫法施行細則》。
當時的《國土計畫法施行細則》爭議頗高，明訂中央與地方政府，必須在國土計畫中，訂定「國土空間發展策略」與「成長管理策略」，其中，「成長管理策略」除了要包括「城鄉發展優先順序」之外，還要提供土地再利用、公共設施區位及改善方案，另外，針對境內違法使用之宗教建築與未登工廠，內政部方面也要求，各縣市必須訂定「經濟發展機會及社會公平正義改善方案」。
根據前內政部長葉俊榮當時受訪內容，葉俊榮表示，政府考量全國未登記工廠數量甚多，為積極處理這項問題，所以國土計畫納入了一項新的機制，未登記工廠經過縣市政府評估後，屬於工業與地方產業鏈相關者劃設為「城鄉發展地區」，並依法提出開發利用申請，除違規在先的範圍應依法處理外，「並且繳納開發影響費、國土保育費及回饋金，以符合公平正義原則。」
不過，這項「社會公平正義改善方案」規定，在最近悄悄地被拿掉了！
據了解，內政部方面，把未登工廠最敏感的回饋金部分拿掉，主要係肇因於各縣市政府，對於境內上千家未登工廠，迄今仍無法提出解決方案，導致縣市國土計畫審查陷入膠著。內政部官員表示，目前排定第一波審查的六都直轄市，目前僅台北與新北市就境內未登工廠部分，完成使用分區的檢討，其餘四都都還在「掙扎」當中。
特農紛紛轉一農，仍有農委會「總量管制」關卡
據了解，目前經濟部針對全台未登工廠，已經劃設了186個「特定地區」，總面積546公頃，位在都市計畫區的有32區、特農區有55區、一般農業區有96區、山坡地保育區有3區。其中，位在特農區的農地工廠，必須先調整為「一般農業區」以後，才能在明年的縣市國土計畫中重新檢討，化為「城鄉發展區」。
不過，「特農」要轉為「一般農業區」，目前卻卡在農委會。
據了解，內政部2017年公告全國國土計畫時，原本準備依據農委會所公告2015年「直轄市、縣（市）宜維護農地面積及區位」，針對各縣市農業發展區面積，訂定分配量，但當時引起縣市政府反彈，尤其是境內「農地工廠」較多的縣市，擔心各縣市農業發展區「分配量」訂死以後，境內農民將很難翻身。
儘管如此，農委會公告的「直轄市、縣（市）宜維護農地面積及區位」，卻成為區域計畫審查過程，農地「總量管制」的審查門檻，高雄市政府官員去年9月在國土計畫公聽會上就表示，「因為中央有規定，特農調一農，跟一農調特農的部分，特農最後的面積不得少於2015年當年特農的面積，目前來講，特農調一農的面積有一些超出我們的預期。」
對於目前農地工廠申請「特農轉一農」申請超出預期，內政部官員表示，內政部將優先輔導已形成聚落的農地工廠，現階段先以5公頃去篩選，在區域計畫變更過程，除了要避免影響鄰近農業生產，也要評估鄰近公共設施是否足夠。營建署官員強調，農業與工業本來就有衝突性，農地工廠沒有所謂「就地合法」這件事。
內政部官員表示，《工廠輔導法》雖然排除了《區域計畫法》、《都市計畫法》、《建築法》的處罰，但並沒有排除掉其他土地、建管、環保等法規，未來即便《工廠輔導法》「109大限」展延，未來各縣市政府對於未登工廠，違反法令部分，仍應依法執行，「該怎麼辦，就怎麼辦」，不能一邊輔導、一邊執法，否則等於懲罰合法業者。
經濟部提3解套方案，「願意犧牲」的業者不多
根據經濟部規劃，經濟部針對農地工廠，目前提出的3個方案，非都市計畫區域內的農地，建議採取合作開發方式，都市計畫內農地，則以市地重劃或開發許可模式推動「合法化」，若採「合作開發」，廠商法定分回比率以30%為原則；市地重劃的分回比率較高，以55%為原則。
不過，經濟部評估，非都市計畫區域內的農地，採取合作開發方式，必須取得所有地主同意，時程不易掌握，分回比例較低；若採市地重劃，法定程序較為繁複。
經濟部官員坦言，由於上述的解套方案，都涉及到土地回饋等措施，目前農地工廠業者「願意犧牲的，不是很多」，2020年縣市國土計畫上路後，如果農地工廠沒有被劃到「城鄉發展區」，這些工廠要申請申請地目變更，將會很麻煩，因此現階段，才會有這麼多業者，申請將「特農轉一農」，轉成「一農」以後，才能依據《工廠管理輔導法》，完成回饋作業變更為丁種建地。
經濟部官員形容，內政部過去一段時間，已經完成50個「特定區域」，從特農轉一農，未來業者還會陸續提興辦事業計畫。不過，特農轉一農的總量限制，是未登工廠「合法化」面臨最大問題，農委會與內政部面對環保團體，都守得很緊、避免失分。
都市計畫區優先推動 內政部盼5年內轉「城鄉發展區」
由於縣市國土計畫預計2020年5月正式上路，有鑒於農地工廠問題，短時間內無法解決，內政部日前公告的《國土計畫法施行細則》，也已明顯折衷。
內政部官員解釋，《國土計畫法施行細則》關於城鄉發展「成長管理策略」部分，先前訂定的部分項目，與土地利用面的操作執行，沒有很直接關係，「社會公平正義改善方案，比較像社會面向」，所以，在本次的修正草案中，已經將社會公平正義改善方案拿掉。
營建署署長吳欣修表示，為了解決違章工廠問題，內政部現階段盡可能使用都市計畫區內農業區，變更為工業區，希望5年內，將農業區內已經形成聚落、但不影響周邊灌溉水源之農地工廠，透過區域計畫分區檢討方式，變更為城鄉發展區。
吳欣修表示，一般來說台糖的農地，通常具備獨立灌溉水源，因此，營建署未來準備在台南與高雄台糖土地，一次開發500-1000公頃，透過只租不售方式提供廠商進駐，並且在產專區內規劃社會住宅等設施。另外，目前位在都市計畫內、進駐率偏低的工業區，一定要優先推動重整。（推薦閱讀：「農地工廠」恐成總統大選地雷？立委提案「109大限」延10年、經濟部擬發「特殊執照」解套）
吳欣修以台南麻豆工業區為例，該工業區過去夾在農業區中間，缺乏聯外道路等公共設施，導致招商相對困難者，台南市政府透過地籍重整，統整地政與工業部門意見，透過都市計畫變更，加速工業區聯外道路開發，已經大幅提高該工業區招商條件。
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